We considered the state control of the economy in the post-war period, the changes that occurred in the Soviet system of governing bodies, their functions and powers. Attention is paid to the activities of the authority and control as the State Planning Committee of the USSR, especially in the first post-war years.
рublic and administrative governance of the USSR’s economy, military (militarized) economy, demilitarized economy.
Эволюция государственного управления составляет суть и основу институциональных изменений в сфере управления государственными институтами. И рассмотрение данной темы представляет собой не только исторический, методологический, юридический или просто познавательный интерес, но имеет прямое практическое применение и предназначение. Поэтому изучение эволюции системы государственного управления в послевоенные (после 1945 г.) мирные годы является важнейшим опытом государственного и гражданского строительства для нашей страны и в известной степени для всего мира.
Государственное управление проявляет себя, как правило, в форме реализации различных видов государственной политики. Сегодня государственное управление часто рассматривается практическими специалистами и учеными как самостоятельное направление деятельности органов государственной власти и управления, предполагающее ответственность за определение государственной политики и программ правительства. В частности, это планирование, организация, руководство, координация и контроль правительственных действий (операций) [1].
Определяющая роль в деле послевоенного восстановления СССР принадлежала именно реформируемой системе государственного управления. Государственное управление выступает характерной чертой всех стран, независимо от их системы политического правления. В рамках государственного управления отдельных стран мира госуправление практикуется на центральном, региональном (промежуточном) и местном уровнях (в форме уже муниципального управления). Действительно, отношения между различными уровнями государственной власти в рамках одной страны (нации) представляют собой все возрастающую проблему государственного управления, привлекающую к себе самое пристальное внимание современных нам экспертов и практиков.
Система государственного управления в СССР в послевоенный период явно нуждалась в переходном периоде от системы военного управления милитаризованной экономикой к системе административного управления гражданской мирной политической жизнью и экономикой, что было естественным образом связано с прекращением военных действий и переводом военной экономики на рельсы мирного гражданского строительства и др.
Основными содержательными линиями послевоенной перестройки государственного аппарата стали следующие направления:
- демилитаризация, отказ от законов и методов военного времени, обновление личного состава управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе и демобилизованных служащих;
- децентрализация и частичная демократизация в плане перераспределения властных полномочий от высших и центральных органов власти к местным органам власти;
- сохранение и усиление партийного начала в механизме советского государственного управления;
- упразднение чрезвычайных органов государственной власти и управления, восстановление конституционных основ государственного управления.
К сентябрю 1945 г. были упразднены Государственный Комитет Обороны (ГКО) и другие чрезвычайные органы власти военного времени. Зато, наоборот, еще более возросли роль и значение государственных органов планирования и управления, таких, например, как Госплан СССР.
В соответствии с Конституцией СССР впервые в послевоенный период прошли выборы союзного Верховного Совета (1946, 1950 г.), республиканских Верховных Советов (1947, 1951 г.). Таким образом, формально в союзном государстве была восстановлена система представительных органов власти и управления. В рассматриваемый нами послевоенный период «центральными органами исполнительной власти в СССР являлись в основном Правительство – Совет Министров СССР, а также и союзные министерства» [2]. Конечно, формально большое значение имел такой орган власти, как Верховный Совет СССР, который выступал преемником Съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета – ВЦИК. Он номинально являлся высшим государственным органом власти и управления на протяжении большей части советской истории. Этот институт власти с самого начала действовал как учреждение, утверждающее и исполняющее все решения, принимаемые правящей коммунистической партией. Тем не менее полномочия и функции Верховного Совета были также распространены и в конце 1950-х, 1960-х и 1970-х гг., в том числе через создание новых государственных комиссий и комитетов [3, 4].
Верховный Совет получил дополнительные полномочия, касающиеся утверждения пятилеток и советского государственного бюджета. Верховный Совет СССР избирал президиум для того, чтобы проводить свою власть между заседаниями пленумов, которые обычно проводились дважды в год. Кроме того, Верховный Совет СССР имел широкие полномочия и назначал состав Верховного Суда, утверждал в должности Генерального прокурора и Совет министров (известный до 1946 г. как Совет народных Комиссаров, СНК) во главе с председателем (премьером) и занимался управлением огромной бюрократией, ответственной за управление экономикой и политической жизнью общества [10].
Однако Верховный Совет СССР на сессии собирался нерегулярно, по одному разу в год, для утверждения бюджета СССР и указов Президиума Верховного Совета. В целом, государственные и партийные структуры союзных республик во многом копировали структуру центральных институтов, хотя, например, в РСФСР, в отличие от других союзных республик, на протяжении большей части своей истории не было республиканского отделения партии. Местные органы власти не были организованы аналогичным образом в партийные комитеты, местные Советы и исполнительные комитеты. В то время как государственная система власти и управления была номинально федеральной, структура правящей компартии и всего советского государства фактически была и оставалась на протяжении практически всего времени унитарной политической структурой.
Важнейшую роль в развитии послевоенной системы органов государственного управления экономикой в СССР сыграл такой союзный орган, как Госплан, чья эволюция тоже была очень непростой (см. таблицу 1).
Таблица 1
| Период работы | Официальное наименование органа власти и государственного управления | Руководители Госплана СССР |
| 1931–1946 | Государственная плановая комиссия при Совете Народных Комиссаров СССР | В.В. Куйбышев (1930–1934) В.И. Межлаук (1934–1937) Г.И. Смирнов (1937–1937) Н.А. Вознесенский (1938–1941) М.З. Сабуров (1941–1942) Н.А. Вознесенский (1942–1946) |
| 1946 | Государственная плановая комиссия при Совете Министров СССР | Н.А. Вознесенский (1946-1946) |
| 1946–1948 | Государственная плановая комиссия при Совете Министров СССР | Н.А. Вознесенский (1946-1946) |
| 1948–1955 | Государственный плановый комитет Совета Министров СССР | Н.А. Вознесенский (1946-1946) |
| Н.А. Вознесенский (1948–1949) М.З. Сабуров (1949–1953) Г.П. Косяченко (1953–1953) М.З. Сабуров (1953–1955) |
В годы Великой Отечественной войны Госплан выполнял функцию эвакуации и мобилизации промышленности в СССР. С июля по ноябрь 1941 г. на восток страны было перебазировано более 1500 промышленных предприятий и 7,5 млн человек, в том числе инженеров, рабочих, техников и других специалистов. В годы войны Госплан разрабатывал военные хозяйственные планы, в первую очередь в области промышленности боеприпасов, вооружения, танков и бронеавтомобилей, авиационной промышленности, черной, цветной и специальной металлургии, химии.
После войны Госплан занимался планированием восстановления разрушенного войной хозяйства СССР, велась интенсивная работа над советским атомным проектом: на Госплан возлагались задачи снабжения организаций атомной отрасли, ответственным за их выполнение назначался руководитель Госплана Н.А. Вознесенский (в годы войны являлся уполномоченным ГКО по вопросам выполнения промышленностью плана производства боеприпасов).
Установление народнохозяйственных планов СССР находилось в ведении высших органов власти и органов государственного управления (статья 14 Конституции СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г.). Другая статья той же Конституции относила Госплан СССР к органам государственного управления, а Председатель Госплана СССР входил в состав Совета Народных Комиссаров, затем – Министров СССР (статья 70 Конституции СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г.) [11]. Данные полномочия оставались практически неизменными вплоть до полной ликвидации Госплана в связи с распадом СССР в 1991 г., несмотря на принятие нового Основного Закона, принятого Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. [12].
В послевоенный период времени советское правительство старалось сократить количество своего административно-управленческого персонала. Совнарком специальными постановлениями запретил создавать новые организации и учреждения без разрешения Государственной штатной комиссии при Правительстве СССР. Этот орган власти провел большую работу по пересмотру штатов государственных учреждений, организаций и предприятий, что позволило сократить численность управленческого и вспомогательного персонала в системе государственного управления уже в первые послевоенные годы на 778 тыс. человек (1947), на 441 тыс. человек (1948) [5].
В целом, если рассматривать всю советскую систему государственного управления, сложившуюся в послевоенные годы, можно назвать как положительные черты и тенденции, так и сохранение негативных тенденций административно-командной управленческой системы. К негативным, например, можно отнести те объективные условия, которые позволили сформироваться такому уровню государственного управления, при котором происходила явно выраженная персонализация государственной власти, а также ничем неприкрытая борьба за единоличную власть и возникновение феномена «вождизма». И уже на этой непрочной основе режима, по сути, личной власти, складывались профессиональные особенности советской номенклатуры, которая составляла высший и средний эшелон правящей группы. Эта группа составляла примерно 24 тыс. человек к концу сталинского периода и началу времени нахождения у руля власти Н.С. Хрущева в декабре 1953 г.: 13,3 тыс. человек числились по основной номенклатуре центрального комитета партии и еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную партийную номенклатуру [6].
В целом, как отмечают специалисты, в рамках СССР и его союзных республик и в предвоенные, военные и даже в послевоенные годы объемы централизации государственной власти и управления только нарастали [7–9].
Если обобщить некоторые основные недостатки подходов советских авторов в области рассматриваемой проблематики, они сводятся, скорее, к тому, что авторы, помимо объективной подачи материала, были вынуждены мыслить и работать в жестких рамках той идеологии, которая на тот момент господствовала в советском обществе и в советской исторической и юридической науке, что в некоторой степени искажало действительное положение вещей, преувеличивало значение тех или иных политических сил, например, переоценка роли коммунистической партии в деле достижения самой победы, которая имела поистине народный характер, и т.д. Но это уже не зависело от самих авторов, в противном случае их работы и вовсе не увидели бы свет. Других недостатков мы отметить не можем, так как работы выполнялись компетентными авторами и в крайней степени добросовестно, что сегодня дает нам возможность изучать наших предшественников, рассматривавших послевоенную экономику и саму систему государственного управления в послевоенные годы. Такими мы увидели некоторые наиболее значительные, на наш взгляд, институциональные изменения советской системы государственного управления в послевоенный период времени.
1. Golikov, A.G. Istochnikovedenie otechestvennoy istorii: ucheb. posobie dlya stud. vuzov [Text] / A.G. Golikov, T.A. Kruglova. - 2-e izd. - M.: Izdatelskiy tsentr «Akademiya», 2008. - 464 p.
2. Il’in, K.G. Reorganizatsiya tsentralnyih organov ispolnitelnoy vlasti SSSR v poslevoennyiy period: avtoref. diss… kand. ist. Nauk / K.G. Il’in. - M.: Rossiyskiy gosudarstvennyiy sotsialnyiy un-tet, 2010. - 26 p. // Nauchnaya biblioteka dissertatsiy i avtoreferatov [Electronic resource] // URL: http://www.dissercat.com/content/reorganizatsiya-tsentralnykh-organov-ispolnitelnoi-vlasti-sssr-v-poslevoennyi-period (data obrascheniya: 12.05.2016).
3. Markova, A.N. Istoriya gosudarstvennogo upravleniya v Rossii [Text]: uchebnik / A.N. Markova; Pod red. A.N. Markovoy, Yu.K. Fedulova. - 3-e izd., pererab. i dop. - M., 2007. - 319 p.
4. Rotova, V.N. Istoriya gosudarstvennogo upravleniya v Rossii [Text]: uchebnoe posobie / V.N. Rotova. - Barnaul: Izd-vo AltGTU, 2011. - 265 p.
5. Preobrazovaniya gosudarstvennogo apparata v poslevoennyiy period (1945-1977) [Electronic resource] // URL: http://pravo.news/gosudarstva-prava/preobrazovaniya-gosudarstvennogo-apparata-39441.html (data obrascheniya: 12.05.2016).
6. Sovetskaya sistema upravleniya v godyi Velikoy Otechestvennoy voynyi i poslevoennyiy period (1941 - seredina 50-h gg.) [Electronic resource] // URL: http://siu.ranepa.ru/UMM_1/2441/tema17.htm (data obrascheniya: 12.05.2016).
7. Tihomirov, Yu.A. Gosudarstvennoe upravlenie: «vertikal» i «gorizontal» [Text] / Yu.A. Tihomirov // Voprosyi gosudarstvennogo i munitsipalnogo upravleniya. - 2013. - № 4. - Pр. 7-18 [Electronic resource] // URL: https://vgmu.hse.ru/2013--4/106025411.html (data obrascheniya: 12.05.2016).
8. Koshelev, F.P. Novyiy etap v razvitii narodnogo hozyaystva SSSR [Text]: monogr. / F.P. Koshelev. - M., 1954.
9. Hohlov, E.V. Voennaya ekonomika SSSR nakanune i v godyi Vtoroy mirovoy voynyi [Text]: monogr. / E.V. Hohlov. - SPb.: Izd-vo S.-Peterb. un-ta, 2005. - 282 p.
10. Harrison, M. The Soviet Union after 1945: Economic Recovery and Political Repression [Electronic resource] // URL: https://www2.warwick.ac.uk/fac/soc/economics/staff/mharrison/public/pp2011postprint.pdf (data obrascheniya: 12.05.2016).
11. Konstitutsiya (Osnovnoy Zakon) Soyuza Sovetskih Sotsialisticheskih Respublik. Utverzhdena Chrezvyichaynyim VIII s´ezdom Sovetov Soyuza SSR 5 dekabrya 1936 goda [Electronic resource] // URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1936.htm (data obra-scheniya: 12.05.2016).
12. Gosplan v razvitii SSSR i pochemu ego likvidirovali liberalyi [Electronic resource] // Informatsionno-analiticheskiy tsentr. - URL: http://inance.ru/2015/08/gosplan/ (data obrascheniya: 12.05.2016).
