graduate student from 01.01.2018 to 01.01.1921
Russian Federation
In respect that the State Duma of the Russian Federation consider the possibility of es-tablishing a “settlement agreement with Central Bank of Russia” in the Russian legisla-tion, the article attempts to analyze the practice of legal regulation of this institution in the USA. The article provides a general description of the institution of administrative agency settlements under US law, provides a classification of settlement agreements according to various criteria. Particularly, it describes a distinction is made between consent decrees and settlement agreements. In conclusion of the article it is stressed the high level of discreteness of US legislation in the field of legal regulation of agency set-tlements. In addition, the article highlights the features, major problems and prospects for the de-velopment of the institution of administrative agency settlement within the US legal system. Some of the legal tools which was considered in the article can be applied with-in drafting the Russian act of “settlement agreement with Central Bank of Russia”. The article also defines the place and role of settlement agreements in the system of administrative procedures of the US Securities and Exchange Commission.
settlement agreement; administrative agency settlement; Central Bank of Russia; US Securities and Exchange Commission; administrative liability; administrative offence; administrative procedures
Летом 2017 г. в Государственную думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее Госдума РФ) был внесен проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» № 220190-7 (далее законопроект № 220190-7). Данный законопроект предусматривает появление в рамках Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) института соглашения с регулятором.
Фактически, в рассматриваемом проекте федерального закона предлагается установить возможность заключения специального соглашения между Банком России и лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.ст. 15.21, 15.30 или 15. 35 КоАП РФ. Заключение подобного соглашения влечет за собой приостановление производства по делу, а своевременное исполнение лицом всех условий указанного соглашения рассматривается в качестве основания для освобождения его от административной ответственности и прекращения производства по делу.
Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту № 220190-7, введение института соглашения с регулятором будет способствовать повышению эффективности политики по защите публичных интересов в сфере регулирования финансового рынка, а также приведет к снижению нагрузки на аппарат и экономии ресурсов финансовых регуляторов. Для лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, заключение соглашения с регулятором также будет иметь ряд положительных последствий. Во-первых, данные лица смогут избежать дополнительных расходов, связанных с участием в деле об административном правонарушении, а также репутационных издержек, наступающих в связи с привлечением к административной ответственности. Во-вторых, в некоторых случаях условия соглашения, предлагаемого регулятором, могут быть менее обременительными, чем административное наказание, предусмотренное соответствующими статьями КоАП РФ. В-третьих, вступление в соглашение с регулятором позволит лицу исключить неопределенность в отношении конечного результата, связанную с участием в деле об административном правонарушении, и оптимизировать свои риски.
Институт соглашения с регулятором является новым для российского административного права. Однако в рамках отечественного уголовно-процессуального законодательства уже около 10 лет существует институт досудебного соглашения о сотрудничестве, который достаточно активно используется в рамках уголовного судопроизводства. Несмотря на то, что юридическая конструкция соглашения с регулятором, предусмотренная в рамках рассматриваемого законопроекта, существенным образом отличается от своего уголовно-процессуального аналога, в общих чертах данные институты во многом схожи. Эту схожесть отмечают и сами разработчики законопроекта № 220190-7. Они полагают, что успешное применение досудебного соглашения о сотрудничестве в уголовном процессе создает предпосылки для формирования аналогичного института в рамках КоАП РФ.
На сегодняшний день законопроект № 220190-7 находится на этапе рассмотрения в Госдуме РФ. К настоящему времени на него было составлено несколько отзывов, в том числе со стороны Счетной палаты Российской Федерации (далее Счетная палата РФ) и Правительства Российской Федерации (далее Правительство РФ).
В рамках своего отзыва Счетная палата РФ подчеркивает, что предложенная в законопроекте конструкция противоречит целям и видам административного наказания, так как подразумевает фактическую замену предусмотренных в ст. 15.21, 15.30 и 15.35 КоАП РФ административных наказаний уплатой определенной денежной суммы в пользу конкретного юридического лица. Кроме того, Счетная палата отмечает несоответствие некоторых положений проекта закона Указу Президента Российской Федерации от 18 ноября 1995 г. № 1157. Отсутствие отзыва Центрального банка, а также недостаточная проработка финансово-экономического обоснования также выделяются сотрудниками Счетной палаты в качестве существенных недостатков законопроекта. Таким образом, учитывая все приведенные выше аргументы, Счетная палата заявляет о своей неготовности поддержать законопроект № 220190-7.
В отличие от Счетной палаты РФ, Правительство РФ оказалось не столь категоричным в своих оценках и посчитало возможным поддержать законопроект № 220190-7 при условии его доработки. При этом Правительство РФ в рамках своего отзыва дало ряд рекомендаций по совершенствованию института соглашения с регулятором. Во исполнение данных рекомендаций депутатами В.М. Резником, М.Р. Хасановым, В.П. Водолацким и др. был разработан и внесен в Госдуму РФ проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 76.3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации" и Федеральный закон "О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 564013-7 (далее законопроект № 564013-7).
В рамках данного законопроекта предлагается закрепить полномочие по принятию решения о заключении соглашения с регулятором за Комитетом финансового надзора Банка России. Кроме того, в законопроекте предлагается дополнить содержание Федерального закона от 27.07.2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее ФЗ № 224) ст. 12.1, устанавливающей основные параметры института соглашения с регулятором. Впрочем, указанная статья во многом повторяет положения законопроекта № 220190-7, опуская лишь некоторые процессуальные аспекты.
Кроме того, в проекте № 564013-7 устанавливается ряд дополнительных положений, не находящих отражения в рамках законопроекта № 220190-7. Так, например, предлагается обязать лицо, желающее заключить соглашение с регулятором, предварительно предоставить Банку России информацию (в том числе, сведения, составляющие коммерческую, служебную, банковскую тайну и тайну связи), касающуюся предполагаемого административного правонарушения.
Помимо этого, в законопроекте № 564013-7 содержится требование о том, что сумма, уплачиваемая лицом, заключившим соглашение с Банком России, не может быть меньше суммы излишнего дохода, полученного им в результате предполагаемого правонарушения. При этом подчеркивается, что денежные средства, уплаченные лицом во исполнение соглашения с регулятором, в полном объеме перечисляются в бюджет Российской Федерации. Данное положение вступает в прямое противоречие с нормами законопроекта № 220190-7, который предполагает, что полученные по соглашению с регулятором средства должны быть перечислены на счета специального государственного фонда, созданного в целях защиты прав вкладчиков и акционеров.
Как уже отмечалось ранее, «сделка с регулятором» является новеллой для российского административного права. Однако подобные соглашения получили широкое распространение в ряде иностранных государств. Одним из пионеров в данной области являются Соединенные Штаты Америки (далее США).
Таким образом, в целях наиболее полной и всесторонней оценки рассмотренных выше законодательных инициатив представляется необходимым проанализировать американский опыт нормативно-правового регулирования института соглашения с регулятором. Подобное исследование может иметь серьезное значение для общественной дискуссии, развернувшейся в связи с обсуждением в Госдуме РФ указанных законопроектов.
На наш взгляд, в контексте правовой системы США институт соглашений с регулятором необходимо рассматривать не обособленно, а в качестве одного из составных элементов масштабной системы административных соглашений (agency settlements). Практика заключения подобных соглашений получила широкое распространение в рамках американской системы государственного управления и в особенности среди различных контрольно-надзорных органов. Так, например, административные соглашения часто используют в своей деятельности такие органы, как Агентство охраны окружающей среды США (U.S. Environmental Protection Agency), Министерство юстиции США (U.S. Department of Justice) и, разумеется, Комиссия по ценным бумагам и биржам США (U.S. Securities and Exchange Commission).
Институт административных соглашений в США испытывает значительное влияние со стороны частноправовых отраслей. Во многом это связано с расширением контрольных полномочий суда в данной области и привнесением в нее некоторых гражданско-процессуальных конструкций, таких, как, например, судебное административное соглашение (consentdecree). Тем не менее институт административных соглашений все же остается, по сути своей, институтом административно-процессуального права.
Однако, несмотря на это, в Законе «Об административных процедурах» (Administrative Procedure Act), который является одним из ключевых источников американского административно-процессуального законодательства, вопрос об административных соглашениях напрямую не затрагивается, что дает основание некоторым исследователям считать указанную область своеобразным «белым пятном» [3, с. 1375].
В сущности, правовое регулирование института административных соглашений по большей части складывается на уровне специальных законов и нормативно-правовых актов, устанавливающих правовой статус отдельных государственных органов (так называемых «organic statutes»). К тому же, немалую роль в оформлении рассматриваемого института играют судебные прецеденты.
Во многом закрепление конкретных требований к административным соглашениям в рамках специальных законов зависит от степени распространения данных соглашений в практической деятельности соответствующих государственных органов. Так, например, в сфере охраны окружающей среды около 98% всех дел разрешаются с применением административных внесудебных соглашений [2, с. 194]. Неудивительно, что Закон «О защите окружающей среды, возмещении экологического вреда и ответственности за его причинение» (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act) и Закон «О чистом воздухе» (The Clean Air Act), которые являются ключевыми законами в области охраны окружающей среды, детально прописывают условия и порядок заключения административных соглашений.
Стоит отметить, что в США периодически предпринимаются попытки преодолеть существующую дискретность законодательства в области административных соглашений и принять некий обобщающий нормативно-правовой акт, устанавливающий базовые принципы института административных соглашений. Так, например, в 2012 г. в Конгресс США был внесен законопроект H.R. 3862, который получил название Sunshine for Regulatory Decrees and Settlements Actof 2012 (далее законопроект H.R. 3862).
Данный законопроект преимущественно направлен на регулирование процессуальных аспектов института административных соглашений. В нем устанавливаются общие принципы процедуры заключения судебных (consent decrees) и внесудебных (settlement agreements) административных соглашений.
Согласно п. «a» параграфа 2 законопроекта H.R. 3862 его положения распространяются:
1) на судебные и внесудебные административные соглашения, которые накладывают на государственные органы обязательства воздержаться от исполнения своих регулятивных полномочий, если подобное бездействие затрагивает интересы третьих лиц;
2) на судебные и внесудебные административные соглашения, которые требуют от государственных органов совершения действий, относящихся к их регулятивной компетенции, если данные действия затрагивают интересы третьих лиц.
Как отмечается в американской научной литературе, основной целью данного законопроекта является решение проблемы низкого уровня прозрачности и общественного контроля в делах, связанных с заключением административных соглашений («sue-and-settle» problem). Дело в том, что такого рода соглашения, особенно в сфере природопользования и охраны окружающей среды, заключаются, что называется, «за закрытыми дверями». Общественность, фактически, лишена возможности принимать участие в обсуждении проектов административных соглашений, что приводит к увеличению коррупционных рисков в данной сфере [2, с. 194].
Итак, в рамках законопроекта H.R. 3862 предлагается ряд мер, направленных на повышение уровня прозрачности и подотчетности в сфере административных соглашений. Среди них ключевым является требование о публикации государственными органами проектов административных соглашений не менее, чем за 60 дней до их заключения. Кроме того, в законопроекте предлагается установить презумпцию «затрагивания соглашением интересов третьих лиц». Для того, чтобы стать участником дела о рассмотрении административного соглашения в суде, третьей стороне, чьи интересы могут быть затронуты данным административным соглашением, совсем необязательно подавать специальное ходатайство, требующее отдельного рассмотрения.
В законопроекте также закрепляется ряд формальных требований, касающихся процедуры утверждения административных соглашений в суде. Так, например, государственный орган обязан предоставить в суд, рассматривающий дело об утверждении административного соглашения, отчет, включающий в себя:
1) нормативно-правовые акты, в которых содержатся основания для заключения рассматриваемого соглашения;
2) разъяснение целей соглашения;
3) разъяснение специальной терминологии, использующейся в соглашении;
4) краткое резюме, содержащее результаты публичных слушаний по проекту соглашения, а также отзывы на проект, поступившие из других государственных органов.
Указанный отчет должен быть надлежащим образом заверен и в полной мере доступен для суда. Суд включает данный отчет в вынесенное по делу постановление.
Суд вправе допускать к участию в рассмотрении дела об утверждении административного соглашения экспертов, представляющих интересы любой из сторон, отправлявших публичные отзывы на проект соглашения.
Кроме того, согласно положениям законопроекта H.R. 3862, суд обязан проверить административное соглашение на соответствие законодательству об административных процедурах. В частности, он должен убедиться в том, что проверяемое им соглашение отводит достаточное количество времени на соблюдение требований, регулирующих процесс принятия решений в соответствующем государственном органе.
На сегодняшний день законопроект H.R. 3862 находится на рассмотрении Палаты представителей Конгресса США (United States House of Representatives). Несмотря на тот факт, что американский законодатель не спешит вносить изменения в устоявшуюся систему административных соглашений в США, на наш взгляд, значительная часть мер, предлагаемых в законопроекте H.R. 3862, выглядит достаточно прогрессивно и может быть использована при разработке правового регулирования аналогичных институтов в Российской Федерации.
В американской научной литературе рассматриваются различные подходы к классификации административных соглашений. Так, например, в зависимости от формы, административные соглашения (agency settlements) делятся на судебные административные соглашения (consent decrees) и внесудебные административные соглашения (settlement agreements).
Судебные административные соглашения, по большому счету, ничем не отличаются от мировых соглашений, активно применяемых в гражданском и арбитражном процессе. Они заключаются уже после начала судебного разбирательства и оформляются отдельным судебным актом.
Данный вид административных соглашений не предполагает дополнительного судебного контроля. Любые нарушения подобного соглашения могут быть рассмотрены в рамках первоначального дела и не требуют открытия нового судебного разбирательства [3, с. 1377].
Внесудебные административные соглашения заключаются за рамками судебного производства, однако при этом зачастую выступают в качестве объекта судебного контроля. Некоторые исследователи предпринимают попытку наделить данную разновидность административного соглашения чертами гражданско-правового договора [2, с. 200]. Хотя на практике ситуация юридического равноправия сторон в отношениях, связанных с заключением внесудебных административных соглашений, складывается достаточно редко. Обычно государственный орган занимает в данных правоотношениях доминирующее положение. К тому же свобода договора в рассматриваемых правоотношениях чаще всего жестко ограничена требованиями законодательства, внутренних административных процедур, а также специальными политическими курсами и программами, принятыми в конкретном государственном органе. Принципы юридического равноправия сторон и свободы договора являются основополагающими для института гражданско-правового договора. В связи с этим, по нашему мнению, внесудебные административные соглашения носят скорее публично-правовой характер.
По словам профессора Джона Коффи, в Комиссии по ценным бумагам и биржам США существует практика согласования в рамках внесудебного административного соглашения условий о судебном запрете на последующее нарушение закона лицом, вступающим в соглашение с Комиссией. Таким образом, внесудебное административное соглашение (settlement agreement) де-факто превращается в судебное (consent decree). Впрочем, Коффи отмечает, что данная практика не слишком распространена [3, с. 1377].
В зависимости от роли государственного органа в потенциальном судебном разбирательстве можно выделить:
1) административные соглашения, заключаемые в рамках дел, по которым государственный орган выступает в качестве ответчика;
2) административные соглашения, заключаемые в связи с привлечением лица к юридической ответственности за нарушение законодательства или причинение вреда.
В рамках настоящего исследования наибольший интерес представляет разновидность административных соглашений, заключаемых в связи с привлечением лица к юридической ответственности за нарушение законодательства или причинение вреда, поскольку именно к данной группе соглашений относится так называемая «сделка с регулятором».
Стоит отметить, что данные соглашения необходимо отличать от досудебных соглашений о сотрудничестве (pleabargains), применяемых в рамках уголовного судопроизводства. Досудебные соглашения о сотрудничестве (pleabargains) могут заключаться только государственным обвинителем с лицом, подозреваемым в совершении уголовного преступления, и требуют обязательного признания подозреваемым своей вины, в то время как административные соглашения могут заключаться любым уполномоченным государственным органом и не требуют признания вины нарушителем.
Учитывая тематику рассмотренных выше российских законопроектов № 220190-7 и № 564013-7, ключевое значение для данного исследования приобретает вопрос об особенностях административных соглашений, заключаемых Комиссией по ценным бумагам и биржам США (далее Комиссия).
В Соединенных Штатах Америки указанная Комиссия выполняет функции регулятора на рынке ценных бумаг. В частности, она обладает полномочиями проводить расследования неправомерного использования инсайдерской информации, манипулирования рынком и других нарушений законодательства о ценных бумагах.
Комиссия по ценным бумагам и биржам США была создана в 1934 г. в связи с принятием Закона «О торговле ценными бумагами». Согласно данному закону, основной миссией Комиссии, фактически, является защита инвесторов и обеспечение целостности рынка ценных бумаг [3, с. 1378].
Правовое регулирование административных соглашений, заключаемых Комиссией, включает в себя как общие положения законодательства США, касающиеся института административных соглашений в целом, так и специальные нормы, устанавливающиеся в рамках нормативно-правовых актов, регулирующих непосредственно деятельность Комиссии. Так, например, полномочия Комиссии по заключению административных соглашений закрепляются в п. «f» параграфа 202.5 гл. II титула 17 Свода федеральных нормативно-правовых актов США.
Как уже отмечалось ранее, Комиссия проводит расследования правонарушений в области законодательства о ценных бумагах. Для того, чтобы наиболее точно определить место административных соглашений среди применяемых Комиссией административных процедур, считаем необходимым вкратце рассмотреть порядок проведения таких расследований.
Итак, можно выделить две основные стадии расследования Комиссии: предварительная проверка (Matters Under Inquiry) и само расследование правонарушения (Investigation) [1, с. 638–639].
Предварительная проверка является неформальной стадией расследования. В ходе данной проверки сотрудники Комиссии получают и обрабатывают информацию о предполагаемых правонарушениях. Для получения указанной информации о правонарушениях в области законодательства о ценных бумагах Комиссия использует обширную сеть источников. Так, проверка может быть инициирована в связи с поступлением в Комиссию информации о правонарушении от брокеров, дилеров, инвестиционных компаний, финансовых консультантов и т.д. Кроме того, сотрудники Комиссии отслеживают биржевые записи и сообщения в средствах массовой информации для выявления фактов возможных нарушений.
В рамках данной стадии сотрудники Комиссии также проверяют, не находится ли дело о рассматриваемом правонарушении в производстве какого-либо иного государственного органа. Для этого в США используется специальная информационная система [1, с. 638].
После окончания предварительной проверки начинается стадия непосредственно расследования. Она делится на два этапа: неформальное расследование и формальное расследование.
В ходе неформального расследования осуществляется сбор информации по делу. При обнаружении сотрудниками Комиссии фактов, подтверждающих наличие нарушений законодательства о ценных бумагах, составляется формальный ордер и расследование переходит в статус формальной процедуры [1, с. 639–640].
Формальное расследование имеет ряд процессуальных особенностей. Во-первых, на данном этапе у сотрудников Комиссии появляются официальные полномочия. В частности, они получают право вызова свидетелей для дачи показаний. Однако при этом сотрудники Комиссии, занимающиеся расследованием, должны составлять официальные документы, а в случае прекращения расследования, они обязаны разработать специальный меморандум, описывающий обстоятельства дела с рекомендациями о дальнейших действиях [1, с. 640–641].
До момента утверждения меморандума о применении мер государственного принуждения, сотрудники Комиссии вправе связаться с представителями лица, подозреваемого в совершении правонарушения, и предложить заключить административное соглашение. Данная процедура называется «The Wells Process». Сотрудники Комиссии составляют официальное письмо, в котором разъясняют суть допущенных лицом нарушений и отправляют его потенциальному ответчику (подозреваемому).
В ответном письме ответчик (подозреваемый) может указать факты, неучтенные в расследовании, которые, по его мнению, должны рассматриваться в качестве смягчающих обстоятельств. Кроме того, ответчик (подозреваемый) вправе обратить внимание на недостатки проведенного сотрудниками Комиссии расследования, а также предложить свой вариант административного соглашения. При этом ответчику (подозреваемому) в ответном письме необходимо обязательно обозначить свою принципиальную позицию (согласие либо несогласие) по вопросу заключения с Комиссией административного соглашения. После этого сотрудниками Комиссии проводится формальная встреча с представителями ответчика (подозреваемого), в рамках которой определяются основные параметры и условия будущего административного соглашения [1, с. 643–644].
В случае, если ответчик отказывается от заключения соглашения, дело может быть передано в окружной суд (district court) для рассмотрения его в порядке гражданского судопроизводства [1, с. 644–645] или административному судье (administrative law judge) [1, с. 646].
Таким образом, можно сделать вывод о том, что «сделка с регулятором» органично вписывается в систему административных процедур, установленных в Комиссии по ценным бумагам и биржам США. При этом не стоит забывать, что в данном случае речь идет о внесудебных административных соглашениях (settlement agreements). Однако некоторые «сделки с регулятором» могут заключаться и на этапе судебного разбирательства (consentdecrees). Такие соглашения будут рассматриваться согласно правилам, установленным в процессуальном законодательстве США для соответствующего вида судопроизводства.
Стоит отметить, что на практике административные соглашения Комиссии по ценным бумагам и биржам США имеют ряд характерных особенностей:
1. Данные соглашения, фактически, устанавливают новые стандарты поведения на рынке ценных бумаг, так как отражают позицию Комиссии по тем или иным вопросам правоприменения. Указанные административные соглашения в обход нормотворческой процедуры создают правила и нормы, которые впоследствии используются Комиссией, другими государственными органами и даже судами в качестве прецедента.
2. Административные соглашения, заключаемые Комиссией, часто определяют некоторые спорные термины и понятия.
3. Административные соглашения часто используются Комиссией в качестве инструмента для изменения тех или иных корпоративных практик на рынке ценных бумаг [1, с. 655].
Стоит учитывать, что в рамках отношений по заключению административных соглашений Комиссия занимает доминирующее положение по отношению к ответчику (подозреваемому). Комиссия обладает интеллектуальным, политическим, экономическим и организационным ресурсом несопоставимым с ресурсами большинства участников рынка ценных бумаг. Поэтому в большинстве случаев Комиссия может навязывать свою волю ответчику (подозреваемому), решившему заключить «сделку с регулятором».
Ситуация несколько выравнивается, если речь идет о крупных компаниях – участниках рынка ценных бумаг. Данные компании обладают значительным финансовым и организационным потенциалом. К тому же многие из них нанимают на работу бывших сотрудников Комиссии, что значительно упрощает для них участие в процедуре заключения административных соглашений.
Резюмируя, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что институт «сделок с регулятором» в рамках правовой системы США является частью масштабной системы административных соглашений, охватывающей совершенно разные области государственного управления. Именно поэтому законодательство США, регулирующее вопросы «сделок с регулятором» отличается значительным уровнем дискретности. Очень многие вопросы, такие как размер компенсационных сумм, выплачиваемых по соглашению, дополнительные меры, налагаемые по соглашению на ответчиков (подозреваемых) и т.д., решаются самими «регуляторами» или отдаются на откуп судебной практике. Впрочем, подобная «дискретность» нормативно-правового регулирования придает институту определенную гибкость, оставляя возможность правоприменителям адаптировать его под стремительно меняющиеся реалии финансовых рынков.
1. Danne L.J. SEC Settlement: Agency Self-Interest or Public Interest // Fordham Journal of Corporate & Financial Law. - 2007. - Vol. 12. - № 4.
2. McVean C., Pidot J.R. Environmental Settlements and Administrative Law // Harvard Environmental Law Review. - 2015. - Vol. 39. - № 2.
3. Plotnick D. Agency Settlement Reviewability // Fordham Law Review. - 2013. - Vol. 82. - № 3.
