Введение. Для эффективного расходования бюджетных ресурсов государству необходимо понимать в какие «узкие» места и на какие конкретно цели необходимо в первую очередь направить бюджетное финансирование. Решением этой задачи стало развитие института государственных программ, в рамках которых бюджетные средства локализуются в одной точке с четко выраженными целями, а бюджетные ресурсы распределяются под конкретные задачи.Более того, финансирование государственных программ Российской Федерации [1], входят в ведомственную структуру расходов бюджета страны, что дает возможность оценить достаточность и необходимость выделения бюджетных ресурсов на конкретные целевые статьи путем проведения аудита эффективности через непосредственную оценку взаимосвязи между их распределением, планируемыми результатами и фактическим достижением запланированных результатов.Для Российской Федерации такой вид контрольной и экспертно-аналитической деятельности относительно новый, при этом за рубежом аудит эффективности имеет достаточно широкое распространение и развитие. Опыт других стран позволяет сделать вывод о том, что его использование оказывает положительное влияние на эффективность распределения и расходования бюджетных средств, что крайне актуально на современном этапе [2, 3, 4].Практически все органы муниципальной власти участвуют в Национальных проектах РФ. Проблема контроля за доходами и расходами в их рамках заключается в том, что сложно оценить эффективность как со стороны внешних органов контроля, так и внутри органов муниципальной власти, а, следовательно, и главными распорядителями и получателями бюджетных средств, то есть субъектами РФ.Национальный проект «Жилье и городская среда» включает 4 федеральных проекта:ипотека;жилье;формирование комфортной городской среды;обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда.Национальным проектом были установлены следующие цели и соответствующие им показатели [5]:обеспечение доступным жильем семей со средним достатком, в том числе создание возможностей для приобретения (строительства жилья с использованием ипотечного кредита, ставка по которому должна быть менее 8 %); увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн м2 в год; кардинальное повышение комфортности городской среды, увеличение индекса качества городской среды на 30 %, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в 2 раза до 2024 г.; создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30 %; обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда.Результаты мониторинга выполнения мероприятий национального проекта в 2019–2021 гг. показали, что меры по снижению рисков недостижения его показателей, ранее указанных в отчете о промежуточных результатах, в полной мере не разрабатываются.По аналогичным причинам и с учетом развития санитарно-эпидемиологической ситуации, вызванной распространением новой коронавирусной инфекции, а также геополитической ситуацией, существуют значительные риски недостижения восьми показателей национального проекта в 2023 г.:средний уровень процентной ставки по ипотечному кредиту — 9,33 %, или 93 % установленного значения (8,7 %);количество предоставленных ипотечных кредитов — 0,86 млн ед., или 55 % установленного значения (1,57 млн ед.);количество действующих договоров долевого участия без счетов эскроу — 290 тыс. ед., или 57 % установленного значения (513 тыс. ед.);количество действующих договоров долевого участия по счетам эскроу — 210 тыс. ед., или 95 % установленного значения (220 тыс. ед.);объем выдачи ипотечных кредитов на приобретение жилья на первичном рынке — 0,4 млн ед., или 63 % значения (0,64 млн ед.);увеличение объема жилищного строительства — 82,04 млн м2, или 84 % значения (98 млн м2); объем ввода в многоквартирных жилых домах в год — 43,54 млн м2, или 67 % установленного значения (64,9 млн м2);объем строительства жилых домов за счет ипотечного кредитования — 19,7 млн м2, или 62 % установленного значения (31,7 млн м2).При этом риски недостижения показателя национального проекта в 2023 г. по вводу жилья (120 млн кв. м в год) возникли еще до влияния внешних и внутренних факторов.Уже в 2019 г. не были достигнуты значения пяти основных показателей национального проекта, в том числе два по федеральному проекту «Жилье» и три по проекту «Ипотека». Показатели федеральных проектов «Формирование комфортной городской среды» и «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживании жилищного фонда» в 2019–2022 гг. достигнуты в полном объеме.В рамках национального проекта никаким образом не стимулируется улучшение жилищных условий 1,54 млн семей, осуществляющих приобретение квартир или постройку дома за счет собственных средств, что обеспечивает 31 % достижения поставленных целей.    Оценивая показатели за период функционирования проекта «Жилье и городская среда», следует отметить, что возникает необходимость в более тщательной и оперативной оценке его эффективности, для чего могут быть использованы не только целевые показатели, позволяющие оперативно прорабатывать и совершенствовать проект в области финансирования, но и методика аудита эффективности национальных проектов в целом, повышающая возможности оценки ошибок и рисков проекта, а также расширения потенциала контрольной и экспертно-аналитической деятельности. Цель исследования – разработка основных элементов методики аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда» с учетом специфики его функционирования, задач и полученных на сегодняшний день результатов. Условия, материалы и методы. Кроме совокупных показателей, в национальный проект заложены детальные уровни финансирования перечисленных четырех федеральных проектов, в том числе отдельно по каждому субъекту Федерации, причем для достижения целей проекта «Ипотека» не выделено никаких финансовых ресурсов (рис. 1). Это его большой недостаток, так как используя только неденежные регуляторы достичь поставленных задач в полной мере невозможно.  Рис. 1. Федеральные проекты, входящие в национальный проект «Жилье и городская среда».  С учетом этой проблемы по поручению Президента Российской Федерации была разработана и реализована новая программа льготного кредитования, которая позволяет взять ипотеку по ставке 6 % годовых на покупку жилья в новостройках по цене от 2 до 6 млн руб. в регионах и до 12 млн руб. в Москве и Санкт-Петербурге. Национальный проект имеет следующие источники финансирования: 891,0 млрд руб. – федеральный бюджет, 167,8 млрд руб.– бюджеты субъектов РФ, 7,4 млрд руб. – внебюджетные источники. При этом количественный и качественный состав показателей национального проекта не позволяет достоверно оценить достижимость поставленной цели. Так, Минстрой России для этого оперирует прежде всего вводимыми в эксплуатацию «квадратными метрами», то есть валовыми показателями, характеризующими объемы деятельности строительной отрасли, однако не все вводимое жилье может быть приобретено и заселено гражданами.При этом методика расчета показателя «Количество семей, улучшивших жилищные условия» подразумевает использование ряда гипотез, а также учет в формуле расчета показателя количества семей, улучшивших жилищные условия иными методами, в том числе за счет проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.В ходе осуществления национального проекта было установлено недостаточное финансовое обеспечение мероприятий, реализуемым в рамках федерального проекта «Жилье»: такие результаты получены по итогам оценки эффективности в 19 % регионах, в рамках федерального проекта «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» — в 14 % регионах, в рамках федерального проекта «Формирование комфортной городской среды» — в 8 % регионах.Кроме того, в государственных программах ряда субъектов параметры по вводу жилья не соответствуют значениям показателей федерального проекта «Жилье» и соглашениям Минстроя России с субъектами о его реализации, что также подтверждает недостаточную подготовку субъектов к реализации национального проекта и, следовательно, появлению рисков недостижения запланированных показателей и намеченных целей.Еще один недостаток национального проекта отсутствие средств на содержание объектов инфраструктуры.Со стороны государства была предусмотрена возможность внесения изменений в национальные и федеральные проекты. Для этого 3 декабря 2018 г. утвердили методические указания по мониторингу и внесению изменений в национальные и федеральные проекты. Кроме того, были разработаны формы документов по внесению изменения для упрощения их реализации.Основной недостаток проекта «Жилье и городская среда» заключается в том, что нормативные и методические документы содержат преимущественно описание организационных процедур взаимодействия участников и инструкции по заполнению различных формализованных документов (паспортов, планов, отчетов), но не включают полноценного методического сопровождения их разработки и реализации, ограничиваясь общими подходами и принципами.При этом разработка и утверждение отдельных нормативных и методических документов осуществлялись на стадии завершения подготовки паспортов национального, федеральных и региональных проектов в ноябре-декабре 2018 г., что создало условия для снижения качества их подготовки.Оценку эффективности достижения целей Национального проекта «Жилье и городская среда» осуществляет Счетная палата. В соответствии с ее отчетом [6] за 2019–2021 г., не достигнуты 5 показателей национального проекта из 24, а именно:количество предоставленных ипотечных кредитов;объем выдачи ипотечных кредитов на приобретение жилья на первичном рынке; увеличение объема жилищного строительства до не менее чем 120 млн м2 в год; объем ввода в многоквартирных жилых домах в год; объем строительства жилых домов за счет ипотечного кредитования. В целом, наибольшие проблемы возникли по достижению целей федерального проекта «Ипотека». Однако на основании полученных результатов корректировка национального проекта не была проведена. Счетная палата отметила только риски неисполнения запланированных показателей на следующий год.Следует так же отметить, что 35 % результатов были выполнены с задержкой до 11 месяцев (табл. 1). Таблица 1 – Оценка результатов исполнения национального проекта «Жилье и городская среда»ПроектЧисло результатовВыполнено с задержкойВремя задержкизапланированныхвыполненныхминимальноемаксимальноеИпотека9925,5 месяцев11 месяцевЖилье131353 дня5 месяцевОбеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда1212423 дня3 месяцаФормирование комфортной городской среды66315 дней1месяцВсего4040143 дня11 месяцев Несмотря на выполнение всех федеральных проектов проекта «Жилье и городская среда» с задержкой от 3 дней до 11 месяцев, в целом в его рамках в 2019–2021 гг. были достигнуты и положительные результаты. Например, в марте 2020 г. ставка по ипотечным кредитам достигла минимального уровня за всю историю наблюдений — 8,62 % годовых, и по итогам I квартала ее величина была ниже установленного паспортом федерального проекта на 2020 г. (8,7 %).Анализируя результаты проекта «Жилье и городская среда», следует отметить, что выполнение плана по всем направлениям в среднем составило 93,8 %. При этом полностью они был достигнуты только по федеральному проекту «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда» (табл. 2).Таблица 2 – Анализ финансирования национального проекта «Жилье и городская среда»ПроектПлановый объем финансового обеспечения, млрд. руб.Фактический уровень расходования средств, млрд. руб.Процент выполнения плана, %Ипотека---Жилье23,521,993,6Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда35,435,4100Формирование комфортной городской среды46,441,489,2%Всего105,398,893,8%В целом, процент выполнения плана достаточно высокий, что совместно с достижением 19 из 24 показателей свидетельствует об эффективном расходовании средств.Результаты и обсуждение. С момента создания в Российской Федерации органов внешнего государственного финансового контроля в число их задач входили организация и осуществление контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Однако сегодня ставятся задачи по повышению эффективности управления этими средствами. Это обусловливает актуальность и необходимость использования аудита эффективности, как инструмента, способствующего установлению контроля за их решением.Стоит отметить, что в 2019–2021 гг. Счетная палата не проводила таких мероприятий, как аудит, оценка, проверка, анализ эффективности национальных проектов. Однако цели по оценке эффективности ставятся в рамках проведения других контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.В качестве основы для разработки элементов методики аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда» использовали стандартные инструменты аудита [7, 8]. Первый этап проведения аудита, вне зависимости от специфики деятельности компании или направления проектов, – разработка стратегии аудита эффективности (табл. 3), в которой следует раскрыть основные планируемые виды работ, а также зафиксировать период их проведения и исполнителей.  Таблица 3 – Стратегия аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда»№п/пПланируемые виды работПериод проведенияИсполнительПримечания1Выявить важнейшие цели национального проекта «Жилье и городская среда»   2Ознакомление с финансированием национального проекта «Жилье и городская среда»   3Определение показателей и оценка эффективности реализации национального проекта «Жилье и городская среда»   4Составление отчета по результатам проверки национального проекта «Жилье и городская среда»   5Вывод по результатам проделанной работы   Программа проведения аудита более детально раскрывает работы, запланированные в стратегии проведения аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда», конкретизирует источники информации и закрепляет аудиторские процедуры в соответствии с планируемыми работами (табл. 4). В зависимости от результатов проверки эти виды работ могут быть расширены, а источники и процедуры дополнены. Таблица 4 – Программа аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда»№п/пПланируемые виды работИсточники информации Аудиторские процедуры1. Выявить важнейшие цели задачи национального проекта «Жилье и городская среда»1.1Ознакомление с национальным проектом «Жилье и городская среда»Сайт Правительства РФОтчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Жилье и городская среда», необходимых для выполнения задач, поставленных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5] запрос, подтверждение,наблюдение,инспектирование1.2Рассмотрение основных целей и задачнационального проекта«Жилье и городская среда»запрос, подтверждение,наблюдение,инспектирование2. Ознакомление с финансированием национального проекта «Жилье и городская среда»2.1 Ознакомление с источниками финансирования национального проекта «Жилье и городская среда»Сайт Правительства РФОтчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Жилье и городская среда», необходимых для выполнения задач, поставленных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5] запрос, подтверждение,наблюдение,инспектирование 2.2Рассмотрение основных проблем с финансированиемнационального проекта«Жилье и городская среда»запрос, инспектирование,подтверждение,наблюдение,инспектирование,аналитические процедуры 3. Определение показателей и оценка эффективности реализации национального проекта «Жилье и городская среда»3.1Рассмотрение количественных и качественных показателей национального проекта«Жилье и городская средаОтчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Жилье и городская среда», необходимых для выполнения задач, поставленных в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [5]Оперативный доклад об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных фондовАудиторское заключение предыдущего периодаФинансовые отчеты регионов наблюдение,инспектирование,аналитические процедуры 3.2Ознакомление с нормативными и методическими документами национального проекта «Жилье и городская среда»запрос, подтверждение,инспектирование 3.3Оценка эффективности реализации достижения целей национального проекта «Жилье и городская среда»инспектирование,наблюдение,аналитические процедуры 3.4Выделение наиболее важных показателей для определения оценки эффективности деятельности национального проекта «Жилье и городская среда»инспектирование,наблюдение,аналитические процедуры 4. Составление отчета по результатам проверки национального проекта «Жилье и городская среда»5. Вывод по результатам проделанной работы  Большое значение имеет составление чек-листа как основы для следующих этапов аудита эффективности и прогнозирования возможных нарушений и внесения определенных корректировок в программу (табл. 5). Заполнение такого документа по результатам проверок федеральных проектов, включенных в национальный проект «Жилье и городская среда», позволило выявить множество недочетов и замечаний, например, недостатки в формировании нормативно-правовой базы, незапланированные риски недостижения показателей и наличие множества правонарушений, представленных в отчетах Счетной палаты, осуществляющих на сегодняшний день проверку эффективности и результативности национальных проектов. Таблица 5 – Чек-лист аудита эффективности национального проекта «Жилье и городская среда»№п/пВопросОтветданетпримечание1Сформирована ли нормативно-методическая база, регламентирующая разработку, корректировку, мониторинг и контроль за ходом реализации национального проекта+ Нормативно-правовая база сформирована, однако имеет ряд недостатков: нормативные и методические документы содержат преимущественно описание организационных процедур взаимодействия участников и инструкции по заполнению различных формализованных документов (паспортов, планов, отчетов), но не включают полноценного методического сопровождения их разработки и реализации, ограничиваясь общими подходами и принципами.2Соответствуют ли ожидаемые результаты национального проекта действительности? -По результатам реализации мероприятий национального проекта в 2019-2021 годах, в связи с отсутствием действенных мер по улучшению ситуации в строительной отрасли (на региональном уровне) отмечаются значительные риски недостижения его показателей также и в 2022 году.В связи с санитарно-эпидемиологической ситуацией, вызванной новой коронавирусной инфекцией, и неясными сроками ее завершения оценить достижимость показателей национального проекта к 2024 году в настоящее время в полном объеме затруднительно.3Отражены ли риски, связанные с реализацией проекта в Отчете.+ Результаты мониторинга выполнения в 2019 году мероприятий национального проекта показали, что меры по снижению рисков недостижения показателей национального проекта, ранее указанных в отчете о промежуточных результатах экспертно-аналитического мероприятия, в полной мере не разрабатываются4Составляете ли ежемесячные отчеты об использовании средств+ Отчеты отправляются в соответствующе органы контроля5Разработан ли комплекс мер по своевременной минимизации рисков -Замечания отражены в отчете Счетной палаты 6Разработаны ли дополнительные мероприятия по обеспечению социальных гарантий отдельных категорий граждан, а также по оказанию помощи застройщикам, которые не имеют возможности перейти на проектное финансирование строительства жилья -Замечания отражены в отчете Счетной палатыНа основании изученных Паспорта национального проекта «Жилье и городская среда» [9], Отчета Счетной палаты o результатах мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Жилье и городская среда» [6] с учетом полученных показателей результативности и факторов, перечисленных ранее, следует отметить, что при разработке национального проекта необходимо заранее прогнозировать и учитывать при распределении финансирования возможные риски и их покрытие. Это не только риски, связанные с форс-мажором, например, со снижением доступности ипотечного кредитования из-за коронавируса, но и с территориальной расположенностью региона, его климатическими условиями, наличием земельных участков. Кроме того, необходимо оценивать и предусматривать влияние на развитие проектов «традиционных» рисков, например, недостаточного финансирования, несоблюдения сроков реализации проектов, отсутствия средств из внебюджетных источников, прозрачности закупок и др.В результате проведенного аудита эффективности, были выявлены риски и проведена их оценка, оценены размеры и вероятность наступления ущерб, а также предложены мероприятия по его устранению (табл. 6).  Таблица 6 – Оценка рисков реализации национального проекта «Жилье и городская среда» Описание рискаПоследствия от реализации рискаУщерб от рискаВероятность рискаОценка рискаМероприятия по снижению рискаСроки выполненияРиск недостаточного финансирования*проект не получится реализовать в указанные сроки.недостижения показателей национального проекта и национальной целивысокийвысокийкритическийконтроль соответствия плана финансирования с реальными даннымиразработка мер по привлечению финансирования, взаимодействие с заинтересованными сторонами2018–2024 гг. ежемесячноРиски несоблюдения сроков реализации проектовпроект не получится реализовать в указанные сроки. из-за отставания от сроков реализация проекта потребует дополнительных затрат.высокийсредний/высокийкритическийсоставление ежемесячных отчетов о реализации проекта.контроль и оптимизация проекта по результатам отчета2018–2024 гг. ежемесячноРиск, связанный с отсутствием привлечения средств из внебюджетных источников*проект не получится реализовать в указанные сроки.высокийвысокийкритическийконтроль соответствия плана финансирования с реальными даннымиразработка мер по привлечению финансирования, взаимодействие с заинтересованными сторонами2018–2024 гг. ежемесячноРиски, связанные со снижением прозрачности закупокнекачественное выполнение работвысокийнизкийкритическийединые требования к поставщикампредоставление отчетов, лицензий о качестве товаров2018–2024 гг. ежемесячноРиски недостаточной информированности заинтересованных сторонпрекращение финансирование, недостижение цели национального проектавысокийнизкийкритическийпубликация отчетов о проделанной работевзаимодействие с заинтересованными лицами2018–2024 гг. по мере составления отчетовРиски, связанные с климатическими условиями проект не получится реализовать в указанные сроки.среднийнизкийдопустимыйпредварительный анализ климатических условий регионов, сравнение с предыдущими годами, выявление «сезона дождей»Проводится перед началом каждого проекта в рамках национального проектаРиски, связанные с отсутствием земельных участковпроект не получится реализовать в указанные сроки.среднийнизкийдопустимыйпредварительный анализ земельных участков до начала реализации проектаПроводится перед началом каждого проекта в рамках национального проектаРиск, связанный со снижением доступности ипотечного кредитования из-за коронавирусаодна из целей национального проекта не будет достигнута.высокийвысокийкритическиймониторинг рынка ипотечного кредитованияанализ рынка ипотечного кредитования в других странах2019–2022 гг. (возможно 2023 г. в зависимости от ситуации)Риск ухода организаций с рынка строительства в связи с переходом на проектное финансированиенедостаточное количество строительных организаций, что влечет собой отставание от графиков реализации проекта.высокийсреднийкритическийразработка единой системы поиска подрядчиковпересмотр условий договоров с подрядчикамиПроводится перед началом каждого проекта в рамках национального проектаРиски несогласованности реализации мероприятия по отдельным направлениям национального проекта на региональном и федеральном уровняхнедостижения показателей национального проекта и национальной целисреднийвысокийкритическийразработка нормативных документов по единым стандартамсоздание контролирующего отдела национального проектаорганизация встречи ответственных за национальный проект (ответственных за федеральный и региональный уровень)2018–2024 гг. ежеквартальноРиск удорожания стоимости жилья при реализации Программынедостижения показателей национального проекта и национальной целивысокийвысокийкритический- разработки комплекса мер государственного регулирования рынка, направленного на ограничение роста цен на жилье.2019–2022 гг. (возможно 2023 г. в зависимости от ситуации)* у большинства регионов источники необходимого финансирования создания объектов инфраструктуры, содержания их под конкретные условия настройки и ввода жилья отсутствуют. Это не в полной мере обеспечивает соблюдение принципов стратегического планирования, таких как реалистичность и ресурсная обеспеченность. Выводы. Ввиду того, что на сегодняшний день не проводится аудит эффективности, а при проверке Счетной палаты национальных проектов оцениваются только качественные и количественные показатели, представленные элементы методики позволят анализировать результативность проектов с точки зрения оценки ошибок и рисков проекта с специфики регионов, оперативности и периодичности проведения проверки. Это позволит рационально и своевременно перераспределять финансирование, оценивать необходимость и возможность реализации проектов в том или ином регионе.В качестве основных рекомендаций по реализации национального проекта «Жилье и городская среда», учитываемых при разработке стратегии и программы аудита, необходимо отметить следующее:разработку комплекса мер по своевременной минимизации рисков, выявленных в ходе реализации мероприятий национального проекта в 2019–2021 гг.;корректировку показателей паспортов федеральных и региональных проектов с учетом отражения макроэкономической ситуации, например, коронавируса;корректировку показателей паспортов федеральных и региональных проектов с учетом реальной достижимости субъектами Российской Федерации установленных им показателей;корректировку паспорта федерального проекта «Ипотека» в части средств федерального бюджета, выделенных на реализацию программы льготного кредитования, а также выделение дополнительных средств на этот проект;уточнение в паспорте проекта ресурсной, в том числе материальной базы;включение в национальный проект показателей, характеризующих его взаимосвязь с иными национальными проектами;внесение в национальный проект корректировки по оптимизации его сроков, в том числе с разбивкой по субъектам Российской Федерации;возможность оперативной корректировки и постановки системы перераспределения средств между субъектами Российской Федерации.Предлагаемые элементы аудита эффективности значительно повысят потенциал этого вида контрольной и экспертно-аналитической деятельности, а их распространение в процессе проверки поможет усовершенствовать систему государственного контроля и значительно повысить его качество.