Помимо того, что г. Ташкент является столицей Республики Узбекистан, он считается административно-территориальной единицей, имеющей особое значение и особенности.Согласно определению, приведенному в юридическом словаре на Национальном правовом интернет-портале Министерства юстиции Республики Узбекистан, «административно-территориальная единица –является составной частью административно-территориальной системы государства, она разделяется на определенные территориальные части в целях установления государственной власти и привлечения граждан к местному самоуправлению. Административно-территориальная единица понимается как структура, являющаяся высшим звеном в системе административно-территориального деления государства» [1].По мнению А.Н. Черткова, «Административное территориальная единица даже при наличии минимума прав самоуправления является частью политико-территориального устройства государства (либо как территориальная основа регионального самоуправления территориального сообщества, либо как основа территориальной организации местного самоуправления)» [2].В соответствии со ст. 68 Конституции Республики Узбекистан, Республика Узбекистан состоит из областей, районов, городов, поселков, кишлаков, аулов, а также Республики Каракалпакстан [3].Эта норма Конституции требует дополнительного толкования с точки зрения ее структуры и содержания. Во-первых, четко не определено соотношение этих перечисленных статьей административно-территориальных единиц друг к другу, т.е. являются ли они взаимно равными структурами или являются частью друг друга? Во-вторых, тот факт, что Республика Каракалпакстан перечисляется после всех других административно-территориальных единиц, создает впечатление, что эта территория не разделена на районы, города, поселки, села и аулы. В-третьих, тот факт, что г. Ташкент отдельно не упоминается в этой статье, немного спорен, потому что последовательность «области, районы, города ...» относится больше к городам внутри областей, чем к г. Ташкенту.Ответы на вышеперечисленные вопросы касательно административно-территориального устройства Республики Узбекистан можно найти, проанализировав другие статьи Конституции Республики Узбекистан. В частности:Статья 69: «Изменение границ Республики Каракалпакстан, областей, города Ташкента, а также образование или упразднение областей, городов, районов производится с согласия Олий Мажлиса Республики Узбекистан»;Часть третья ст. 77: «Члены Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан избираются в равном количестве — по шесть человек — от Республики Каракалпакстан, областей и города Ташкента путем тайного голосования на соответствующих совместных заседаниях депутатов Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, представительных органов государственной власти областей, районов и городов из числа этих депутатов. Шестнадцать членов Сената Олий Мажлиса Республики Узбекистан назначаются Президентом Республики Узбекистан из числа наиболее авторитетных граждан с большим практическим опытом и особыми заслугами в области науки, искусства, литературы, производства и других сферах государственной и общественной деятельности»;Статья 107: «Судебная система в Республике Узбекистан состоит из Конституционного суда Республики Узбекистан, Верховного суда Республики Узбекистан, военных судов, Суда Республики Каракалпакстан, областных и Ташкентского городского судов, Административного суда Республики Каракалпакстан, административных судов областей и города Ташкента, межрайонных, районных, городских судов по гражданским делам, районных, городских судов по уголовным делам, межрайонных, районных, городских экономических судов и межрайонных административных судов»;Часть девятая ст. 117: «Члены Центральной избирательной комиссии Республики Узбекистан избираются Законодательной палатой и Сенатом Олий Мажлиса Республики Узбекистан по рекомендации Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, областных и Ташкентского городского Кенгашей народных депутатов».Например, если взять судебную систему, то можно увидеть, что проводимые в нашей стране реформы по специализации судов также учитывают тот факт, что г. Ташкент является отдельной административно-территориальной единицей [4].Анализ этих норм позволяет сделать вывод, что Республика Узбекистан по своему административно-территориальному устройству состоит из Республики Каракалпакстан, областей и г. Ташкента.В то же время особый интерес к этому вопросу вызывает ст. 73 Конституции Узбекистана (Основной закон), принятая в 1978 г. Согласно этой статье в состав Республики Узбекистан входит Республика Каракалпакстан. В Республике Узбекистан имеются области: Андижанская, Бухарская, Джизакская, Кашкадарьинская, Навоийская, Наманганская, Самаркандская, Сурхандарьинская, Сырдарьинская, Ташкентская, Ферганская, Хорезмская и город республиканского подчинения  – Ташкент [5].Эта норма четко и исчерпывающе изложена. В отличие от ст. 68 действующей Конституции, она определяет статус г. Ташкента как отдельной административно-правовой единицы наравне с областями и Республикой Каракалпакстан.На наш взгляд, наличие указанной конституционной нормы имеет особое значение при определении системы органов государственной власти и управления, при организации их территориальных подразделений, при разъяснении в законодательстве наименований областей в определенной последовательности. Только на примере современного независимого Узбекистана названия регионов следует указывать в порядке, соответствующем буквам узбекского алфавита на основе латиницы.Практика прямого и полного отражения в Конституции всех административно-территориальных единиц, входящих в состав страны, в настоящее время также присутствует во многих странах, в частности в конституциях таких стран, как Германия, Россия, Украина [6].Норма, аналогичная содержанию ст. 73 Конституции 1978 г., отсутствовала не только в Конституции Республики Узбекистан, принятой в 1992 г., но и в законе «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Узбекистан», принятом в 1996 г. и действовавшем на практике до августа 2020 г. [7].В соответствии со ст. 2 вышеуказанного Закона районы организуются в составе областей, Республике Каракалпакстан и г. Ташкенте.Закон не содержит нормы об организации городов, вместо этой нормы устанавливается порядок введения городов в категорию городов Республики (в Республике Каракалпакстан), областного и районного подчинения.Если учесть, что в законе отсутствует норма о возможности создания иных административно-правовых единиц (посёлки, села и аулы) в составе областей, Республики Каракалпакстан и г. Ташкента, из этого следует вывод, что Республика Каракалпакстан и области состоят из районов и городов, а г. Ташкент − из районов.Исходя из этого, можно приравнять статус столицы Республики Узбекистан – г. Ташкента как административно-территориальной единицы к областям и Республике Каракалпакстан.На основании этого вывода было предложено усовершенствовать нормы Закона и внести в него следующие дополнения:во-первых, определить, что г. Ташкент состоит только из районов;во-вторых, как районы в составе области, образование районов в составе г. Ташкента, установление правил изменения их границ;в-третьих, применить правила о порядке изменения границ областей к г. Ташкенту;в-четвертых, принять во внимание, что районы г. Ташкент, в отличие от районов области, не имеют отдельного административного центра.Данные предложения отражено в ст. 5, 18, 23, 25, 29-32 Закона Республики Узбекистан от 28 августа 2020 г. № ЗРУ-635 «Об административно-территориальном устройстве Республики Узбекистан» [8].Несмотря на то что новый закон явился правовым решением ряда вышеперечисленных вопросов, имеющих важное значение для определения правового статуса столицы Республики Узбекистан – г. Ташкента как отдельной административно-территориальной единицы, этот закон также вызвал дополнительные вопросы, которые до сих пор не обсуждались.В частности, понятия «районы в городах» и «города республиканского подчинения», которые упоминаются в новом законе, на наш взгляд, весьма противоречивы как с научной, так и с практической точки зрения.Фактически, оба эти понятия не является новостью для юридической науки и практики. В частности, понятие «районы, входящие в состав города» было упомянуто в Конституции Республики Узбекистан, принятой в 1992 г. В ст. 99 было установлено, что «Представительными органами власти в областях, районах и городах (кроме городов районного подчинения, а также районов, входящих в состав города) являются Советы народных депутатов, возглавляемые хокимами, которые, исходя из интересов государства и граждан, решают вопросы, отнесенные к их компетенции».Это понятия относился к Файзулла Ходжаевскому и Тукимачинскому районам г. Бухары, Карманинскому району г. Навои, Давлатабадскому району г. Намангана, Сиабскому, Багишамальскому и Темирюльскому районам г. Самарканда, Киргулийскому району г. Ферганы и районам г. Ташкента, также означал, что в этих районах не будут созданы Советы народных депутатов. Однако все эти районы (за исключением районов в составе г. Ташкента) были ликвидированы с 1 января 2004 г. в соответствии с Постановлением Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 12 декабря 2003 г. № 569-II «Об упразднении районных административно-территориальных образований городов Бухара, Навои, Наманган, Самарканд, Фергана, расширении границ и переименовании Навоийского района Навоийской области».Поэтому с 1 января 2004 г. понятие «районы, входящие в состав города», упомянутое в ст. 99 Конституции Республики Узбекистан, применяется только к районам г. Ташкента.В связи с тем, что г. Ташкент стоит наравне с административно-территориальными единицами первого уровня – Республикой Каракалпакстан и областями, его районы должны были быть приравнены по статусу к районам Республики Каракалпакстан и областям, иметь свои представительные органы и утверждаемый ими местный бюджет. В соответствии с этим из части первой ст. 99 Конституции Республики Узбекистан в 2014 г. было предложено исключить слова «а также районы, входящие в состав города» [9].Это предложение было учтено в ст. 1 Закона Республики Узбекистан от 29 августа 2017 г. «О выборах в районные Кенгаши народных депутатов города Ташкента» [10].На данном этапе законодательного развития административно-территориальное устройство Республики Узбекистан было понятным, точным и системным для всех и условно состояло из административно-территориальных единиц 3-х уровней:первостепенные: Республика Каракалпакстан, области и г. Ташкент;второстепенные: районы (в составе Республики Каракалпакстан, области и г. Ташкента) и города (в составе Республики Каракалпакстан и областей);третьестепенное: города, села, аулы и махалли (в составе районов) и махалли (в составе городов).К 2020 г. в ст. 3 Закона «Об административно-территориальном устройстве Республики Узбекистан» появилось понятие «районы в городах − части территорий городов со статусом административно-территориальных единиц, как правило, с численностью населения не менее двадцати тысяч человек, состоящие из сходов граждан (махаллей)».Подобным образом это понятие не используется в других частях Закона, а в ст. 18 и 25 оно включает понятия «районы города Ташкента» и «районы городов областного подчинения».Из этого следует, что законодатель с понятием «районы в городах» имел в виду районы в составе г. Ташкент, а также «районы в городах областного подчинения», которые еще не существуют, и допустил их создание.Вскоре, согласно с постановлениями Законодательной палаты Олий Мажлиса Республики Узбекистан №442-IV от 8 сентября 2020 г. и Сената Республики Узбекистан № ПС-136-IV от 11 сентября 2020 г. «Об образовании в составе города Наманган Наманганской области Давлатободского района», Кабинета Министров Республики Узбекистан № 718 от 11 ноября 2020 г. «О мерах по решению организационных вопросов, связанных с образованием Давлатободского района в составе города Намангана Наманганской области», в составе г. Намангана (город областного подчинения) был сформирован Давлатабадский район, хокимият Давлатабадского района, 21 подразделение государственных органов и организаций Давлатабадского района [11]. Город Наманган с населением 451 тыс. чел. [12] занимает второе место в республике после г. Ташкента по численности населения. Для сравнения, Сырдарьинская область, состоящая из 8 районов и 3 городов, имеет население 861 тыс. чел. (не более чем в 2 раза больше населения г. Намангана) [13].В этой связи создание Давлатабадского района – своевременное, актуальное и правильное решение с точки зрения повышения эффективности государственного управления, оперативного решения проблем населения. Кроме того, прорабатывается вопрос создания второго района в составе г. Наманган, а также разделения г. Самарканд (город областного подчинения) на пять районов. Однако, на наш взгляд, это нововведение вызывает ряд проблем и вопросов для юридической науки и практики. Во-первых, в законодательстве Республики Узбекистан система органов государственной власти и управления основывается на принципе «республика – область (Республика Каракалпакстан, Ташкент) – район-город», на основе этого принципа сформированы задачи, функции и полномочия всех государственных органов. Например, в п. 29 Положения о порядке предоставления земельных участков для государственных и общественных нужд, утвержденного постановлением Кабинета Министров № 63 от 28 января 2019 г., содержится следующая норма: «В случае если принятие решения об отводе земельного участка не входит в компетенцию хокима района (города), то хокимият района (города) не позднее следующего рабочего дня после получения положительного согласования или положительного заключения уполномоченных организаций направляет подготовленное им представление на отвод земельного участка в Совет Министров Республики Каракалпакстан, хокимияты областей, соответственно».В данной случае, на примере Давлатабадского района остается неясным предел полномочий хакима Давлатабадского района, хакима г. Намангана и хакима Наманганской области. Таких примеров в законодательстве много, и возможности прокомментировать каждый из таких случаев путем внесения изменений в законодательство практически нет.Во-вторых, одновременно с упомянутым в законе понятием «районы в городах» невозможно охватить районы г. Ташкента и Давлатабадский район Намангана, уравнять их между собой. Поскольку территория г. Ташкента разделена на 12 районов, нет ни одной ее части, не входящей в состав конкретного района.В составе г. Намангана, есть только один район – Давлатабадский район, остальная часть города находится непосредственно в управлении хакимията г. Намангана, Наманганской городской отделении государственных органов. В-третьих, как указано в вышеупомянутом постановлении правительства, в Давлатабадском районе создано только 21 районное подразделение государственных органов и организаций.Также в этом постановлении Верховному Суду, Генеральной прокуратуре, Министерству внутренних дел, Министерству по чрезвычайным ситуациям и другим правоохранительным органам было рекомендовано в течение двух месяцев рассмотреть вопрос о создании структур судебных и правоохранительных органов в Давлатабадском районе.После принятия этого постановления Указом Президента Республики Узбекистан № УП-6143 от 20 января 2021 г. в Ташкенте был учрежден Янгихаётский районный суд по уголовным делам, Янгихаётский район был включен в юрисдикцию Яккасарайского межрайонного суда по гражданским делам, Ташкентского межрайонного экономического суда и Ташкентского межрайонного административного суда [14]. Однако на примере Давлатабадского района такой акт не был принят.Допустим, что в случае создания Давлатабадского районного суда по уголовным делам его вышестоящими судами являются Наманганский городской суд по уголовным делам, Наманганский областной суд и Верховный Суд и, следовательно, районные (городские) суды должны рассматривать дела в первой инстанции, областной суд – в апелляционном порядке, а Верховный Суд – в кассационном. В этом случае один из судов Давлатабадский районный суд и Наманганский городской суд по уголовным делам не должен будет участвовать в цепочке рассмотрения дела. Эта процедура в равной степени применяется к экономическим судам [15] и суду по гражданским делам. Так как это противоречит правилам процессуальных институтов подведомственности и подсудности [16], подобные вопросы потребуют дальнейшего пересмотра вопроса о формирования районов в составе городов областного подчинения, и в этом случае определения статуса этих городов и районов.Следующим спорным понятием в Законе, принятом в 2020 г., является понятие «города республиканского подчинения».Согласно ст. 3 Закона города республиканского подчинения являются – населенные пункты, имеющие стратегическое значение, крупные промышленные предприятия и развитую инфраструктуру, а также являющиеся перспективными экономическими и культурными центрами, которые могут быть определены решениями палат Олий Мажлиса Республики Узбекистан.Понятие «города республиканского значения» применялось по отношению к г. Ташкенту в вышеупомянутой ст. 73 Конституции 1978 г.В настоящее время в ст. 65 Конституции Российской Федерации Москва, Санкт-Петербург и Севастополь указаны как города федерального уровня, а в ст. 8 Конституции Кыргызской Республики г. Бишкек и Ош указаны как города республиканского значения [17]. Эта концепция не была упомянута в Конституции независимого Узбекистана, принятой в 1992 г.В Законе «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства в Республике Узбекистан», принятом в 1996 г., понятие «города республиканского подчинения» применялось только к городам в составе Республики Каракалпакстан, а на практике до 2013 г. под этим понятием предусматривались города Нукус и Тахиаташ, и с 2013 г. только г. Нукус.Указом Президента Республики Узбекистан от 4 июня 2019 г. № УП–5738 в исполнительной структуре Кабинета Министров Республики Узбекистан был образован отдел социально-экономического развития городов республиканского подчинения. Хотя это прямо не указано в Указе, по функциям и структуре данного отдела можно увидеть, что в категорию «города республиканского подчинения» предусмотрено включить города Ангрен, Бекабад, Алмалик и Чирчик Ташкентской области, г. Ширин Сырдарьинской области, г. Зарафшан Навоийской области и г. Шаргун Сариасийского района Сурхондарьинской области [18].Можно сделать вывод, что понятие «города республиканского подчинения» было введено в Закон от августа 2020 г. на основании вышеупомянутого Указа Президента Республики Узбекистан. Если, исходя из понятия, указанного в ст. 3 Закона, решения палат Олий Мажлиса о включении городов, указанных в Указе, в категорию городов республиканского подчинения, еще не приняты. Помимо упомянутых выше Указа и Закона, нет никаких законов или президентских документов, определяющих особенности осуществления государственной власти и управления в этих городах.На наш взгляд, введение в закон понятия «города республиканского подчинения» целесообразно, однако, необходимо применять это понятие не к вышеназванным городам, но и к крупным городам, которые буквально приравниваются к областям, подчиняющимся районам в административно-территориальном отношении. В настоящее время эти особенности в Республике Узбекистан имеет только столица страны – г. Ташкент.Ташкент − крупнейший город Центральной Азии. В отличие от других регионов бывшего Советского Союза, таких как Закавказье (Армения, Азербайджан, Грузия) и страны Прибалтики (Латвия, Литва, Эстония), Ташкент служил неофициальной столицей Средней Азии и Казахстана. Ташкент, четвертый по величине город после Москвы, Санкт-Петербурга и Киева, был центром Туркестанского военного округа, местом проведения Ташкентского международного кинофестиваля и многих других культурных и политических мероприятий.Также на сегодняшний день Ташкент имеет особое значение как политический, административный, культурный, научный, промышленный и туристический центр. Постоянное расширение его населения и территории – это непреодолимый процесс. В частности, за последние два года границы города расширились вдвое, до общей площади более 2,7 тыс. гектар [19].Кроме этого, как верно отмечал в своих научных трудах О. Сагань, эти города отличаются особым, более динамичным по сравнению с другими административно-территориальными единицами характером правового совершенствования организационной структуры системы управления [20].С этой точки зрения важно выявить, увеличить и поддержать города республиканского подчинения в реальном смысле, не допустить возникновения перегрузки инфраструктуры города, равномерно развить все регионы Республики, увеличить количество городов с населением более миллиона человек.Е.В. Голошейкин, А.В. Мотовилов считают, что города-миллионники на общем фоне территориального развития выглядят относительно благополучными. Для крупных городов характерно наличие в каждом из них мощного научного, научно-технического, духовного и социально-культурного потенциала, развитость производственной и социальной инфраструктур. Крупные города являются важнейшими коммуникационными узлами, центрами политической и финансово-банковской деятельности. Они несут, как правило, весьма важную административную нагрузку [21]. В частности, в Казахстане в 1991 г. был только один город − тогдашняя столица страны Алматы с населением более 1 млн чел. Сегодня в стране 3 города с населением более 1 млн чел. (Алматы, Нурсултан и Шымкент), все они являются городами республиканского подчинения.На наш взгляд, после г. Ташкента этот статус (город республиканского значения или подчинения), в первую очередь, должен быть присвоен городу Наманган, где был создан отдельный район, а также Самарканду, где в 2022 г. планируется провести Совет глав государств ШОС, который до 2004 г. имел в своем составе 3 района.В целях дальнейшего развития г. Наманган и Самарканд в будущем возможно расширение их территории за счет приграничных районов на основе утвержденных генеральных планов, а также административные центры этих областей могут быть перенесены в другие города без изменения их названий (например, центр Наманганской области – рядом с городами Туракурган, Чуст или древний город Ахсикент, центр Самаркандской области – в г.  Каттакурган в областном подчинении).Следует отметить, что предложение также послужит обеспечению реализации задач по выявлению «полюсов роста», предусмотренных рядом указов президента Республики Узбекистан, «обозначению крупнейших городов с природным и социально-экономическим потенциалом в целях создания дополнительных «привлекательных центров» [22] для населения г. Ташкента и Республики Узбекистан.На основании проведенного анализа целесообразно внести следующие предложения по развитию законодательства:а) предложения о внесении изменений в действующее законодательство при отсутствии изменений в административно-территориальном устройстве республики:во-первых, ст. 68 Конституции Республики Узбекистан изложить в следующей редакции:«Республика Узбекистан состоит из Республики Каракалпакстан, Андижанской, Бухарской, Ферганской, Джизакской, Наманганской, Навоийской, Кашкадарьинской, Самаркандской, Сырдарьинской, Сурхандарьинской, Ташкентской, Хорезмской областей и города республиканского подчинения – Ташкент, Наманган и Самарканд»;во-вторых, внести следующие изменения в Закон Республики Узбекистан «Об административно-территориальном устройстве Республики Узбекистан»:исключить понятие «города республиканского подчинения» и соответствующие нормы или внести в них изменения на основании применения настоящих правил только к городам – Ташкент, Наманган и Самарканд;2) исключить из ст. 3 понятие «районы городов областного подчинения»;3) привести в соответствии с предлагаемым изменением в ст. 68 Конституции Республики Узбекистан ч. первой ст. 5;в-третьих, признать утратившим силу Указ Президента Республики Узбекистан от 4 июня 2019 г. № УП-5738 «О дополнительных мерах по комплексному социально-экономическому развитию городов республиканского подчинения»;б) предложения по совершенствованию административно-территориального устройства республики, на основании которых внести изменения в действующее законодательство:во-первых, определение новых административных центров Наманганской и Самаркандской областей (предложение: центр Наманганской области – Туракурган с переименованием на Аксикент, центр Самаркандской области – г. Каттакурган);во-вторых, в-третьих, расширить территории г. Наманган и Самарканд за счет их приграничных районов, разделить всю территорию этих городов на отдельные районы (например, г. Ташкент);в-четвертых, исключить из Закона Республики Узбекистан «Об административно-территориальном устройстве Республики Узбекистан» понятия «районы города Ташкента» и «районы городов областного подчинения», применение понятия «районы в городах» только по отношению к районам в городах республиканского подчинения – Ташкенте, Намангане и Самарканде.Реализация вышеуказанных предложений на практике послужит, прежде всего, дальнейшему уточнению статуса столицы Республики Узбекистан – г. Ташкента как отдельной административно-территориальной единицы, совершенствованию законодательства об административно-территориальном устройстве Республики, созданию дополнительных «привлекательных центров» для населения республики наряду с г. Ташкентом.