Krasnodar, Russian Federation
In the article authors considered actual forms of interaction of political parties and executive branch of government in the Russian Federation: participation of parties in formation and activity of executive authorities, implementation of the public control function by political parties. Authors researched principle of mutual non-interference of the state and political parties in affairs of each other, principle of inadmissibility of substitution of government organizations by parties or other organizations, principle of neutrality of public officers of government organizations, principle of accounting propositions of political parties in subjects which concern their interests. Authors analyses forms of participation of political parties in public administration: creation advisory and consultative commissions and expert councils, creation of structural divisions at regional authorities, etc.
политические партии, органы исполнительной власти, государственное управление, формы участия, направления взаимодействия, принципы участия в государственном управлении.
Политическая партия – один из важнейших элементов политической системы общества, добровольная и устойчивая политическая организация, объединяющая лиц с общими социально-классовыми, политико-экономическими, культурно-национальными или иными интересами и идеалами.
Политические партии являются связующим звеном между обществом и государством. Как отмечает В.Д. Зорькин, «Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, то есть структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней – федеральных, региональных, муниципальных, становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода» [1, с. 22-44].
Законодатель определяет политическую партию как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» [2]).
Отсюда можно выделить две основные функции партии. Первая связана с конкуренцией на избирательной арене и ограничивает пространство, представленное именно партиям, а не каким-либо другим группам: речь идет о выдвижении на выборах партийных списков или кандидатов, которые могут быть распределены по партийным спискам. Этим партии отличаются от групп давления, профсоюзов, движений и др. [3, с. 240-243].
Вторая функция – «рекрутирование» политического персонала. Политический персонал, будь то избираемый или представительствующий, выдвигается из состава партий, когда партии выступают монополистами на из-бирательной арене. «Независимые кандидаты» являются исключением, и их тем меньше, чем выше уровень избираемого органа [4, с. 614].
Таким образом, социальная сущность политических партий состоит в выявлении из всего многообразия интересов гражданского общества наиболее значимых общепризнанных интересов и представление их на общегосу-дарственном уровне [5].
Реализация указанного процесса возможна в первую очередь благодаря участию политических партий в государственном управлении. Формы такого участия достаточно многообразны и, в своем большинстве, закреплены правовыми нормами. При этом «…в современной России, где многопартийность развивается не столько благодаря самостоятельной политической активности общества, сколько в результате целенаправленных усилий государства, ориентированного на ускоренную политическую модернизацию и заинтересованного в создании упорядоченного и контролируемого политического пространства» [6], именно правовые формы участия политических партий в управлении государством в концентрированном виде выражают наиболее существенные характеристики взаимоотношений населения и власти.
Государственное управление понимается достаточно многообразно. Если рассматривать его как организующую, упорядочивающую деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда – и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной, судебной, их органов, а также государственных служащих [7, с. 11-12], то рассмотрение правовых форм участия политических партий в этой деятельности с необходимостью должно включать в себя взаимодействие с указанными выше субъектами.
В узком смысле государственное управление представляет собой «…подзаконную, юридически властную организующую деятельность особой группы органов государства (ветви власти). Государственное управление является видом деятельности, посредством которого реализуется исполнительная ветвь государственной власти» [8, с. 15]. В этом контексте сосредоточим внимание на взаимоотношениях политических партий с органами исполнительной власти федерального и регионального уровней.
Современное правовое регулирование деятельности политических партий формировалось с учетом потребности создания гарантий недопущения сращивания партийного и государственного аппарата, характерного для советского периода развития государства и общества. Закрепление в Конституции РСФСР 1978 г. «руководящей и направляющей» роли одной партии – Коммунистической партии Советского Союза, способствовало тому, что все хозяйственные и законодательные вопросы решались с обязательным участием органов партийной власти. На этой же основе формировались и исполнительные органы власти всех уровней [9].
В настоящее время содержание участия политических партий в государственном управлении определяется в первую очередь тем, что общественные объединения в целом, как было отмечено выше, являются институтом гражданского общества. Кроме того, они рассматриваются и как атрибут демократического государства. По мнению С.А. Авакьяна, «государство не вправе объявить, что общественные объединения создаются для влияния на жизнь общества, но не имеют никакого отношения к делам государственным» [10, с. 250].
Законодательная стратегия взаимодействия российского государства с политическими партиями была нормативно закреплена с принятием Федерального закона от 11.07.2001 г. «О политических партиях» (далее – Федеральный закон «О политических партиях», Закон), внесенного в Государственную Думу Президентом РФ. Закон стал результатом сложного процесса согласования интересов политических партий, победивших на парламентских выборах, и президентских структур, выражавших позиции исполнительной власти [11].
Логика Закона, направленная на структурирование политического пространства и преодоление гипертрофированной многопартийности, изначально предполагала достижение как минимум четырех задач.
Первая задача – создание институциональных предпосылок для формирования сильных политических партий и усиления объединительных тенденций в партийном строительстве за счет установления ряда специальных требований, обеспечить выполнение которых могут только самодостаточные в ресурсном отношении организации.
Вторая задача – обеспечение централизации политического пространства и выстраивание партийной вертикали по оси «центр – регионы», что достигается за счет ограничения возможностей создания политических партий на региональном уровне.
Третья задача – преодоление партийной системой своего гипертрофированного состояния и создание правовых механизмов деинституционализации партий, фактически прекративших свою деятельность, но формально сохраняющих статус политической партии.
Четвертая задача – ориентация политических партий на участие в выборах и участие в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как на важнейшую задачу их уставной деятельности.
Решение последней задачи невозможно без постоянного взаимодействия политических партий с различными субъектами права – государством, его органами, институтами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими и физическими лицами. При этом вопрос об их сбалансированном взаимодействии является особенно важным для реализации принципа народовластия [9]. Также отметим, что «включенность» политической партии в функционирование институтов государственной власти детерминирует предоставление ей финансовых ресурсов – бюджетных средств, необходимых для осуществления общественных, публичных интересов – «финансируемых мандатов» политической партии [12].
Взаимодействие с политическими партиями официально закреплено в качестве одного из направлений деятельности государственных органов [13]. Основы участия политических партий в государственном управлении содержатся в статье 10 Федерального закона «О политических партиях». Во-первых, это принцип взаимного невмешательства государства и партий в дела друг друга, который, в свою очередь, основан на положениях ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации, где установлено, что свобода деятельности общественных объединений гарантируется, а также на положениях ч. 4 ст. 3, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, и никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Эта норма направлена на то, чтобы оградить органы государственной власти, призванные выражать общенародные интересы, от давления со стороны партий, выражающих политические интересы отдельных социальных слоев. С другой стороны, запрет на вмешательство государственных органов и их должностных лиц в деятельность политических партий должен служить гарантией реализации конституционных положений о многопартийности, свободе деятельности политических партий, их равенстве перед законом.
Соблюдение принципа невмешательства обеспечивается нормативно закрепленным правом партий на судебную защиту и обжалование действий уполномоченных органов, ограничивающих деятельность политических партий. При этом суд также не вправе вмешиваться во внутреннюю деятельность партии; он уполномочен рассматривать только вопросы отказа в государственной регистрации, приостановление деятельности и ликвидации партии [14].
Из рассмотренного принципа вытекает требование недопустимости подмены государственных организаций партийными и иными органами, смешения функций партийных и государственных органов, аргументированное представителями науки конституционного права [15, с. 38], которое, по нашему мнению, также является базовым требованием к определению правовых форм участия партий в государственном управлении.
В целях недопущения сращивания партийного и государственного аппарата законом установлен запрет использования преимуществ должностного или служебного положения лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, и лицами, находящимися на государственной или муниципальной службе, в интересах политической партии, членами которой они являются, либо в интересах любой иной политической партии (своего рода «принцип нейтральности должностных лиц»). Однако реализация данного требования объективно сопряжена с проблемами использования так называемого «административного ресурса», противостоять которому в рамках правового поля достаточно сложно [16].
Еще одним принципом участия партий в государственном управлении является положение, закрепленное в п. 2 ст. 10 Закона о том, что вопросы, затрагивающие интересы политических партий, решаются органами государственной власти и органами местного самоуправления с участием соответствующих политических партий или по согласованию с ними (назовем его «принцип учета мнения политических партий»). При этом содержание таких вопросов, формы участия политических партий в их решении или согласовании, а также механизм реализации решения законодательно не установлены [17].
На практике это выразилось в длительном, до 2012 г., игнорировании властными органами данного принципа. И лишь в результате протестных выступлений политической оппозиции в период между федеральными выборами 2011 – 2012 гг. стали приниматься нормативные акты, предусматривающие способы осуществления указанного правового требования (в частности, был создан Общественный консультативный совет непарламентских политических партий при Председателе Государственной Думы С.Е. Нарышкине).
Анализ федеральных и региональных правовых актов позволил выделить несколько направлений участия политических партий в государственном управлении, конкретная практическая реализация которых осуществляется в нормативно закрепленных формах взаимодействия политических партий и органов исполнительной власти.
Осуществляя свои функции, политические партии участвуют в формировании и деятельности органов государственного управления (с вхождением в состав органов исполнительной власти или без такого вхождения). При этом обязательным условием является соблюдение всеми участниками правоотношений рассмотренных выше принципов.
Именно политические партии к 2008 г. заявили о себе в качестве кузницы политических лидеров. Общеизвестно, что практически все руководители органов исполнительной власти (федеральных и региональных) являются членами политических партий.
Статья 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» не содержит ограничений относительно совмещения должности члена Правительства (в том числе – Председателя Правительства) с руководящей должностью в политической партии, что, собственно, и позволило совмещать Д.А. Медведеву пост Председателя Правительства с должностью председателя партии «Единая Россия».
Относительно новым направлением участия политических партий в государственном управлении является их взаимодействие с органами исполнительной власти при реализации концепций развития государства. Например, при подготовке внешнеполитических решений федеральные органы исполнительной власти на постоянной основе взаимодействуют не только с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, но и с политическими партиями, неправительственными организациями, экспертно-академическим сообществом, культурно-гуманитарными объединениями, деловыми кругами и средствами массовой информации России, содействуют их участию в международном сотрудничестве [18]. Аналогичное взаимодействие осуществляется в процессе реализации политики Российской Федерации в сфере международного культурно-гуманитарного сотрудничества соответствующе. [19].
Основной формой взаимодействия политических партий с государством по указанным направлениям является создание различных консультативных, консультативно-совещательных, экспертных комиссий и советов. Первоначально они учреждались при законодательных органах субъектов Российской Федерации (первый из созданных – при Московской городской Думе) [20]. Однако в дальнейшем подобная практика была воспринята и исполнительной ветвью власти. Так, учреждены и функционируют Общественно-политические советы (при губернаторе Оренбургской области [21], при губернаторе Хабаровского края [22]), Совет политических партий при губернаторе Архангельской области [23], Общественно-политический консультативный совет при губернаторе Ульяновской области [24], Совет по вопросам деятельности политических партий при губернаторе Пензенской области [25].
Реализуя свой статус, названные органы, в состав которых входят представители региональных отделений политических партий (в том числе и не имеющие парламентского представительства), принимают участие в разработке и реализации положений региональных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их компетенции; анализируют и обобщают общественное мнение по важнейшим политическим, социальным, экономическим вопросам; могут запрашивать по согласованию у государственных органов субъектов и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность на территории субъекта, информационные материалы и необходимые документы; принимают участие в региональных мероприятиях, затрагивающих интересы региональных отделений политических партий [22].
Представители политических партий включаются в состав координационных советов по реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации. Пример – Рабочая группа общественного сопровождения реализации приоритетных национальных проектов в Ростовской области при Консультативном совете общественных и политических организаций при губернаторе области [26].
Традиционной формой взаимодействия политических партий и органов исполнительной власти являются встречи с главой федерального Правительства, главами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации. Причем в некоторых субъектах приняты специальные правовые акты, устанавливающие цели и регулярный характер таких встреч [27], что, с нашей точки зрения, является позитивным примером развития правовых основ взаимодействия исполнительных органов и политических партий.
Формой взаимодействия органов исполнительной власти с политическими партиями является создание специальных структурных подразделений (департаментов, управлений) при региональных органах исполнительной власти. Например, в составе Департамента внутренней политики Краснодарского края функционирует Управление по работе с политическими партиями, общественными объединениями и межнациональными отношениями [28]. При Министерстве внутренней политики Ульяновской области учрежден Департамент по работе с институтами гражданского общества и политическими партиями [24].
Еще одним важным направлением участия политических партий в государственном управлении является осуществление ими общественного контроля деятельности органов государственной власти.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» [29] впервые определил правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, определил ключевые понятия, формы и принципы общественного контроля. В качестве таковых, в частности, названы недопустимость вмешательства в сферу деятельности политических партий, а также соблюдение нейтральности субъектами общественного контроля, исключающей возможность влияния решений политических партий на его осуществление (пп. 11, 12 ст. 6).
Политическая партия в отношениях общественного контроля может выступать как субъектом – проверяющим, так и подконтрольным объектом («организация, осуществляющая отдельные публичные полномочия»). При этом действует оговорка о том, что положения рассматриваемого закона не распространяются на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах (п. 3 ст. 2).
Отметим возросшее значение осуществления политическими партиями общественного финансового контроля, который является инструментом, обеспечивающим реализацию конституционного права на участие граждан в управлении делами государства [30]. Новый импульс к его развитию был дан Указом Президента РФ от 07 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [31]. Данный вид контроля направлен на формирование общественного мнения относительно финансовой политики государства и его публично-территориальных образований и обеспечивает открытость финансовой деятельности публично-правовых образований.
Полагаем, что политические партии как институты, непосредственно выполняющие функцию общественного контроля, должны более активно включаться в механизм общественного финансового контроля и независимой экспертизы. Это позволит усилить взаимодействие институтов гражданского общества, с одной стороны, и органов исполнительной власти – с другой [32].
Итак, анализ правовых механизмов, обеспечивающих участие политических партий в государственном управлении, позволил установить, что основными направлениями их взаимодействия с органами исполнительной власти в Российской Федерации являются:
- во-первых, участие в формировании органов государственного управления (партии «воспитывают» политических лидеров и государственных деятелей, готовят кадры для государственного аппарата всех уровней и звеньев);
- во-вторых – участие в деятельности органов исполнительной власти (с вхождением в его состав или без такого вхождения), в том числе – при реализации концепций развития государства и его территорий;
- в-третьих – осуществление политическими партиями общественного контроля деятельности органов государственной власти, в том числе – общественного финансового контроля.
Наиболее активно применяемыми (и нормативно урегулированными) формами участия политических партий в государственном управлении выступают: создание консультативно-совещательных и экспертных комиссий и советов; создание специальных структурных подразделений (департаментов, управлений) при региональных органах исполнительной власти; встречи с главой федерального Правительства, главами и высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации.
В качестве основных правовых принципов участия политических партий в государственном управлении следует назвать принцип взаимного невмешательства государства и партий в дела друг друга; недопустимость подмены государственных организаций партийными и иными органами; принцип нейтральности должностных лиц государственных органов; принцип учета мнения политических партий при решении вопросов, затрагивающих их интересы.
1. Zorkin V.D. The legal basis of the Russian multi-party system and the practice of the Constitutional Court / Zorkin V.D. // Intern. Conf. «The political parties in a democratic society: the legal basis for the organization and activity» (St. Petersburg, 27-28 September, 2012). - Moscow, Norma Publ., 2013. - pp. 22-44. (in Russian).
2. Political parties: Federal Law of the Russian Federation of July 11, 2001 № 95-FZ (amended on 09.03.2016): Adopted by The State Duma Federal Assembly of the Russian Federation on June 21, 2011: approved by Federation Council Federal Assembly of the Russian Federation of June 29, 2001 // Rossiyskaya Gazeta - 2001. - 14 of July. (in Russian).
3. Sartori G. Parties and Party Systems: Analysis Frames / Sartori G. // Theory of parties and party systems. Anthology / comp. Isaev B.A. - Moscow, Aspekt Press Publ., 2008. - 400 p. (in Russian).
4. Danilenko V.I. Modern political science dictionary/ Danilenko V.I. - Moscow, NOTA BENE Publ., 2000. - 1024 p. (in Russian).
5. Lugovskaya M.L. Legal regulation of participation of political parties in the electoral process in the Russian Federation: Diss. Jurisprudence PhD. / Lugovskaya M.L. - Moscow, 2003. - 187 p. (in Russian).
6. Lapaeva V.V. The Political Parties Law: interaction between the parties and the state / Lapaeva V.V. // Zhurnal rossiyskogo prava [Russian Law Magazine]. - 2002. - № 4. - pp. 14-22. (in Russian).
7. Chirkin V.E. Public administration. Elementary Course / Chirkin V.E. - Moscow, 2003. - 320 p. (in Russian).
8. Administrative Law of the Russian Federation: Textbook / Executive editor Hamaneva N.U. - Moscow, Jurist Publ., 2004. - 556 p. (in Russian).
9. Postnikov A.E. Constitutional and legal bases of interaction of political parties and the state / AE Postnikov A.E. // Zhurnal rossiyskogo prava [Russian Law Magazine]. - 2013. - № 5. - pp. 5-12. (in Russian).
10. Avakyan S.A. Political pluralism and public associations in the Russian Federation: the constitutional and legal bases / Avakyan S.A. - Moscow, 1996. - 359 p. (in Russian).
11. Lapaeva V.V. Political party: the concept and purpose. By the adoption of the law on political parties / Lapaeva V.V. // Zhurnal rossiyskogo prava [Russian Law Magazine]. - 2002. - № 1. - pp. 11-18. (in Russian).
12. Khamidullin K.S. Political parties as subjects of financial law / Khamidullin K.S. // Theory and practice of social development. - 2012. - № 9. - pp. 274-277. (in Russian).
13. Government of the Russian Federation: Federal Constitutional Law of 17 December 1997 № 2-FCZ (amended on 07.03.2016): Adopted by The State Duma Federal Assembly of the Russian Federation of April 11, 1997.: approved by Federation Council Federal Assembly of the Russian Federation of May 14, 1997 // Rossiyskaya Gazeta. - 1997. - 23 of December. (in Russian).
14. Volkova E.A. Some aspects of the status of political parties in relation of the message of the President of the Russian Federation to Federation Council of the Russian Federation / Volkova E.A. // Constitutional and municipal law. - 2010. - № 3. - pp. 24-29. (in Russian).
15. Hovsepyan J.I. The Constitution of the Russian Federation as the basis for the formation of political parties and of the party-political projects / Hovsepyan J.I. // Constitutional and municipal law. - 2013. - № 11. pp. 31-38. (in Russian).
16. Chuklin A.E. Administrative resource as a specific form of political corruption: a special course / Chuklin A.E. edited by assistant professor Kobzeva E.V. - Saratov: Saratov Center for the study of organized crime and corruption, 2004. - 50 p. (in Russian).
17. The Party and political system of the Russian Federation and public administration. Actual analysis [electronic resource]: Monograph / Sulakshin S.S. [et al.]. - Electron. text data. - M .: Science expert, 2012. - 320 p. - Access:http://bookoteka.ru/13246. - EBS «IPRbooks», password access. (in Russian).
18. The concept of Russian foreign policy: approved by the President of the Russian Federation 02.12.2013 [Electronic resource] // The document has not been published // URL: www.kremlin.ru as of 20.02.2013 (reference date: 08.06.2016). (in Russian).
19. The main directions of Russia policy in the field of international cultural cooperation: approved by the President of the Russian Federation of 18.12.2010 // The document is not published. SPS «Consultant Plus». Version 4012.00.81 (reference date: 16.08.2016). (in Russian).
20. Moscow City Duma. Official website [Electronic resource] // URL: http://duma.mos.ru/ru/submenu/119 (reference date: 06.10.2016). (in Russian).
21. Orenburg. Portal Orenburg Oblast Government [Electronic resource] // URL: http://www.orenburg-gov.ru/ (reference date: 06.10.2016). (in Russian).
22. Official Information Portal of Khabarovsk Territory [Electronic resource] // URL: http://www.khabkrai.ru/ (reference date: 06.10.2016). (in Russian).
23. The Government of the Arkhangelsk region [Electronic resource] // URL: http://old.dvinaland.ru/ (reference date: 10.06.2016). (in Russian).
24. The Governor and the Government of the Ulyanovsk region. Official website [Electronic resource] // URL: http://ulgov.ru/page/index/permlink/id/6965/ (reference date: 06.10.2016). (in Russian).
25. The Government of the Penza region. The official portal of the [Electronic resource] // URL: http://www.pnzreg.ru/ (reference date: 10.06.2016). (in Russian).
26. The official portal of the Rostov Region Government [Electronic resource] // URL: http://donland.ru/ (reference date: 06.10.2016). (in Russian).
27. On meetings of Tomsk Region Governor, his first deputy with the leaders and activists of the regional branches of political parties, other public and other non-profit organizations: the disposal of the Governor of Tomsk region from 06.08.2009 number 240-p (as amended on 30.12.2011.) // The document is not published. SPS «Consultant Plus: Regional legislation». Version 4012.00.81 (reference date: 16.06.2016). (in Russian).
28. On the department of internal policy administration of Krasnodar region: decree of the Head of Administration (Governor) of Krasnodar Region of 28.06.2012 № 780 (amended on 26.12.2014, and on 06.09.2015) // The document is not published. SPS «Consultant Plus: Regional legislation». Version 4012.00.81 (reference date: 16.06.2016). (in Russian).
29. On the basis of social control in the Russian Federation: Federal Law of the Russian Federation of July 21, 2014 № 212-FZ, adopted by The State Duma Federal Assembly of the Russian Federation on 4 July 2014. approved by Federation Council Federal Assembly of the Russian Federation of July 9, 2014 // Rossiyskaya Gazeta. - 2014 - 23 July. (in Russian).
30. Sukharenko A.N. Social control as a instrument of fighting corruption in Russia / Sukharenko A.N. // Russian justice. - 2013. - № 6. - pp. 62-64. (in Russian).
31. The main directions of improvement of public administration: Presidential Decree dated May 07, 2012 № 601 // Collection of lows of the Russian Federation. - 2012. - № 19. - p. 2338. (in Russian).
32. Zabralova O.S. Development of public control in the sphere of activity of the executive authorities of the Russian Federation: Diss. Jurisprudence PhD / Zabralova O.S. - Moscow, 2013. - 162 p. (in Russian).
