This article is devoted to some topical problems of enforcement in cases of administrative offences filed by the officials of audit bodies. It reflects the complexity arising in the course of proceedings on administrative cases, analysis of the provisions and regulations of the code of administrative offences of the Russian Federation, points to the gaps identified in the course of activities of audit bodies. The effects of conflicts of norms of the administrative code, is contradictory judicial practice. In order to solve the existing problems of law enforcement are possible ways to further improve Federal legislation. The article presents the results of excitation of Affairs on administrative offenses according to the results of control measures of the accounting chamber of the Republic of Buryatia.
administrative offence cases, law enforcement problems, courts of auditors, violation, administrative liability
Повышение экономического благосостояния общества, рациональное и бережное расходование материальных, финансовых, трудовых ресурсов и природных богатств, сокращение и ликвидация непроизводительных расходов и потерь, пресечение расточительства и бесхозяйственности являются основным предназначением, миссией финансового контроля.
Без сильного финансового контроля неизбежны злоупотребления, коррупция и формализм осуществления деятельности в различных сферах. Действенный государственный финансовый контроль оказывает значительное влияние на эффективность работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных (муниципальных) учреждений и иных экономических субъектов.
В связи с этим, одним из важных направлений устойчивого развития нашей страны является усиление финансового контроля, и в первую очередь, государственного финансового контроля. Бюджетное законодательство РФ с начала 90-х гг. прошлого века активно развивается и совершенствуется в этом направлении, и на сегодняшний день оно стало более выверенным, оптимальным и жестким.
Так, Федеральный закон от 23.07.2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес существенные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: были определены виды бюджетных нарушений и применяемые за их совершение бюджетные меры принуждения, а также значительно был расширен состав административных правонарушений, совершаемых в финансовой, в т.ч. бюджетной, сфере, влекущих административную ответственность.
Затем был принят ряд федеральных законов, внесших дополнения в вышеуказанные кодексы и устранивших большую часть пробелов и недостатков, возникавших при правоприменении норм, установленных законом № 252-ФЗ. Например, Федеральными законами от 21.10.2013 г. № 276-ФЗ [1] и от 30.03.2016 г. № 77-ФЗ [3] было уточнено понятие грубого нарушения требований к бухгалтерскому учету, в т.ч. к бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. 15.11 КоАП РФ). Федеральный закон от 27.10.2015 г. № 291-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» [2] наделил органы государственного и муниципального финансового контроля полномочиями по возбуждению административного производства по ряду административных правонарушений против порядка управления, а именно в связи с неповиновением законному распоряжению или требованию должностных лиц указанных органов (ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ), воспрепятствованием их законной деятельности (ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ), невыполнением в установленный срок законного предписания органов государственного и муниципального финансового контроля (ч. 20 ст. 19.5 КоАП РФ), непредставлением или несвоевременным представлением, либо представлением в неполном объеме или в искаженном виде в данные органы сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления их законной деятельности (ст. 19.7 КоАП РФ). Также закон № 291-ФЗ наделил должностных лиц органов местного самоуправления, перечень которых устанавливается законами субъектов Российской Федерации, полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 – 15.15.16 КоАП РФ, при осуществлении муниципального финансового контроля. Так, в Республике Бурятия Законом Республики Бурятия от 04.03.2016 г. № 1659-V «О внесении изменений в Закон Республики Бурятия «Об административных правонарушениях» [8] в данный перечень были включены должностные лица контрольно-счетных органов муниципальных образований Республики Бурятия.
Кроме того, в соответствии с ч. 1.1 ст. 23.1 Федерального закона от 27.10.2015 г. № 291-ФЗ, а также Федеральным законом от 02.06.2016 г. № 161-ФЗ [4] полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях в случае их возбуждения инспекторами Счетной палаты РФ, либо уполномоченными должностными лицами контрольно-счетных органов субъектов РФ и органов муниципального финансового контроля были переданы от органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, соответствующим судебным инстанциям.
Таким образом, изменения, внесенные вышеуказанными федеральными законами, значительно усовершенствовали финансовую систему Российской Федерации, усилив государственный (муниципальный) финансовый контроль путем расширения прав и возможностей органов финансового контроля по привлечению виновных лиц к ответственности, создания механизмов административно-правового принуждения.
Вместе с тем, в ходе деятельности Счетной палаты Республики Бурятия проявились некоторые проблемы правоприменения, обобщение и анализ которых позволили сформировать предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в области финансов.
Во-первых, положения Бюджетного кодекса Российской Федерации распространяются исключительно на участников бюджетного процесса. Возможности контроля использования хозяйствующими субъектами бюджетных средств и привлечения их к ответственности весьма ограничены.
Так, государственные (муниципальные) учреждения часто допускают образование кредиторской задолженности в связи с отсутствием денежных средств, при этом в нарушение бухгалтерских требований могут не отразить образовавшуюся задолженность на соответствующих счетах бухгалтерского учета. В данном случае в отношении казенных учреждений, являющихся участниками бюджетного процесса, могут быть установлены нарушения ч. 2 ст. 72 и ч. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ и применены, в зависимости от обстоятельств, меры ответственности, предусмотренные ст. КоАП РФ 15.11 «Грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету, в т.ч. к бухгалтерской (финансовой) отчетности», 15.15.6 «Нарушение порядка представления бюджетной отчетности» и 15.15.10 «Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств». В отношении бюджетных и автономных учреждений перечисленные ст., кроме ст. 15.11 «Грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету, в т.ч. к бухгалтерской (финансовой) отчетности», не могут быть применены, так как в соответствии с нормами бюджетного законодательства, КоАП РФ данные учреждения не подпадают под состав этих правонарушений. Таким образом, установленные нарушения, в совокупности, в соответствии с требованиями КоАП РФ могут повлечь наложение административных штрафов на должностных лиц казенных учреждений в размере от 35 тыс. до 90 тыс. руб., а на должностных лиц бюджетных и автономных учреждений – только в размере от 5 до 10 тыс. руб. при первичном совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.11 КоАП РФ.
Налицо явная несправедливость и неравноправное положение должностных лиц, которые совершили, по сути, одни и те же правонарушения.
Следует отметить, что, в соответствии с Инструкцией о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденной Приказом Минфина России от 28.12.2010 г. № 191н, и Инструкцией о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений, утвержденной Приказом Минфина России от 25.03.2011 г. № 33н, государственные (муниципальные) казенные учреждения составляют и представляют бюджетную отчетность, а государственные (муниципальные) автономные учреждения, государственные (муниципальные) бюджетные учреждения составляют и представляют бухгалтерскую отчетность. Кроме того, финансовое обеспечение деятельности казенных учреждений осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов и на основании бюджетных смет, а финансовое обеспечение автономных и бюджетных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующих бюджетов.
С учетом изложенного, предлагаются санкции ст. 15.15.6 и 15.15.10 КоАП РФ применять в отношении государственных (муниципальных) учреждений всех организационно-правовых форм, сформулировав их следующим образом:
Статья 15.15.6. Нарушение порядка представления бюджетной и бухгалтерской отчетности
Непредставление или представление с нарушением сроков, установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами, бюджетной и бухгалтерской отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, либо представление заведомо недостоверной бюджетной и бухгалтерской отчетности или иных сведений, необходимых для составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти до тридцати тыс. руб.
Статья 15.15.10. Нарушение порядка принятия обязательств
Принятие обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств (за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения), или субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы – влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тыс. руб.
Во-вторых, хотелось бы обратить внимание на ответственность за нецелевое использование бюджетных средств.
В ст. 306.4 Бюджетного кодекса РФ и ст. 15.14 Кодекса об административных правонарушениях РФ нецелевое использование бюджетных средств определяется как направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, то за нецелевое использование бюджетных средств предусмотрена административная ответственность в виде штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до пятидесяти тыс. руб. или дисквалификации на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц – от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.
Согласно ч. 1 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок привлечения к ответственности за нарушения бюджетного законодательства, в т.ч. за нецелевое использование бюджетных средств, составляет два года. В то же время, в силу ч. 3 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, составляет один год. В правоприменении указанных частей ст. 4.5 КоАП РФ сложилась противоречивая судебная практика.
Например, согласно Постановлению Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28.01.2016 г. № 07АП-12465/2015 по делу № А45-20765/2015 [7] суд счел, что исходя из смысла положений ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ, усматривается, что истечение годичного срока со дня совершения либо обнаружения административного правонарушения в сфере бюджетного законодательства, не позволяет должностному лицу наложить административное наказание на правонарушителя в виде дисквалификации. Такое наказание может быть наложено только в виде штрафа.
Аналогично согласно справке по результатам обобщения судебной практики по делам об административных правонарушениях за 1 полугодие 2015 г. (вопросы применения процессуальных норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), утвержденной Постановлением президиума Курганского областного суда от 20 июля 2015 г., по делу № 21-92/2015 [8] было принято решение, что в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ (санкция данной ст. предусматривает дисквалификацию), составляет два года, несмотря на то, что в силу ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения к административной ответственности за правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, составляет один год.
Напротив, согласно Постановлению Новосибирского областного суда от 23.09.2015 г. по делу № 4а-873/2015 [9] суд установил, что после вступления в законную силу 04.08.2013 г. Федерального закона № 252-ФЗ срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства стал составлять два года. Однако за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ (в новой редакции), срок давности также остался равным одному году, поскольку санкция данной ст. предусматривает наказание в виде дисквалификации (ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ).
Таким образом, в зависимости от интерпретации судом положений КоАП РФ может возникнуть парадоксальная ситуация: при совершении такого грубейшего нарушения как нецелевое использование бюджетных средств должностные лица могут остаться безнаказанными, если срок давности привлечения к административной ответственности составит более 1 года, тогда как при других нарушениях бюджетного законодательства административная ответственность неизменно последует до истечения двухгодичного срока давности привлечения к административной ответственности.
В целях недопущения двоякого толкования анализируемых норм закона, единообразия правоприменительной практики и предотвращения судебных споров целесообразно указать в п. 3 ст. 4.5 Кодекса об административных правонарушениях РФ, что данный пункт не применяется к нарушениям бюджетного законодательства.
В-третьих, остановимся на такой юридической категории как малозначительность административного правонарушения.
За 2015 г. должностными лицами аудиторского направления по контролю за формированием и исполнением доходной части бюджета, налогового законодательства и налоговой политики, за расходами, осуществляемыми Министерством финансов Республики Бурятия, в т.ч. по обслуживанию государственного долга, за государственным долгом Республики Бурятия и источниками финансирования дефицита республиканского бюджета, за осуществлением финансовой помощи местным бюджетам Счетной палаты Республики Бурятия было направлено для рассмотрения 22 протокола об административных правонарушениях по итогам 12 проведенных контрольных мероприятий органу исполнительной власти Республики Бурятия, осуществляющему функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере – Министерству финансов Республики Бурятия в соответствии со ст. 23.7.1 КоАП РФ, введенной Федеральным законом от 23.07.2013 г. № 252-ФЗ. Большинство из них (9 протоколов) были составлены по ст. 15.14 КоАП РФ – «Нецелевое использование бюджетных средств», 7 протоколов – по ст. 15.15.10 «Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств», 4 протокола – по ст. 15.15.6 «Нарушение порядка представления бюджетной отчетности», 2 протокола – по части 20 ст. 19.5 «Невыполнение в установленный срок законного предписания органа государственного финансового контроля». Из 22 протоколов об административном правонарушении только по 2 было принято положительное решение, 8 протоколов были возвращены по формальным признакам, по остальным 12 делам производство было прекращено в связи с малозначительностью, должностным лицам объявлено устное замечание.
Действительно, согласно ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения, судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [9] сформулировано определение понятия «малозначительное административное правонарушение»: «Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, характеризующими малозначительность правонарушения».
Несмотря на данное определение, категория малозначительности остается оценочной, неоднозначной, субъективной, опирающейся на опыт и мировоззрение лица, рассматривающего административное дело. Именно поэтому зачастую было непонятно, почему, несмотря на достаточно крупные суммы нарушений, производство по некоторым административным делам прекращалось Министерством финансов Республики Бурятия в силу малозначительности.
Как было отмечено, Федеральным законом от 27.10.2015 г. № 291-ФЗ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях в случае их возбуждения инспекторами Счетной палаты РФ, либо уполномоченными должностными лицами контрольно-счетных органов субъектов РФ и органов муниципального финансового контроля были переданы от органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, соответствующим судебным инстанциям.
С принятием данного закона по текущее время составленные должностными лицами аудиторского направления по контролю за формированием и исполнением доходной части бюджета, налогового законодательства и налоговой политики, за расходами, осуществляемыми Министерством финансов Республики Бурятия, в т.ч. по обслуживанию государственного долга, за государственным долгом Республики Бурятия и источниками финансирования дефицита республиканского бюджета, за осуществлением финансовой помощи местным бюджетам Счетной палаты Республики Бурятия протоколы об административных правонарушениях были направлены мировым судьям, которые вынесли по всем делам решения о привлечении к административной ответственности в виде штрафов. Ни по одному делу категория малозначительности, установленная ст. 2.9 КоАП РФ, не была использована.
Казалось бы, проблема безнаказанности решена, – по всем выявляемым административным правонарушениям неизменно следуют меры административной ответственности.
Между тем, иногда возникает иная проблема – несоразмерности наказания характеру нарушений.
Новым КоАП предусмотрены значительные размеры штрафных санкций за административные правонарушения. Порой назначенные административные штрафы превышают суммы выявленных нарушений в несколько раз. Например, при нецелевом использовании бюджетных средств, возникшем из-за неверного отражения денежных средств по классификации операций сектора государственного управления в сумме, не превышающей 3 тыс. руб., должностные лица подвергаются наказанию в виде штрафов в размере как минимум 20 тыс. руб. Или при принятии бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств на суммы не более 3 тыс. рубл. виновным должностным лицам также назначаются административные штрафы в размере как минимум 20 тыс. руб.
Таким образом, как показывает судебная практика, одна и та же правовая норма о малозначительности (ст. 2.9 КоАП РФ) применяется по-разному: если Министерство финансов Республики Бурятия активно пользовалось данной нормой в пользу виновных должностных лиц, то мировые судьи указанной нормой совершенно не пользуются.
Для того, чтобы обеспечить единообразие правоприменительной практики, избежать судебных ошибок, исключить злоупотребления судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в применении ст. 2.9 КоАП РФ, целесообразно определить признаки малозначительности нарушений в каждой ст. КоАП РФ, относящейся к сфере финансовой области, ограничив сумму малозначительного нарушения размером до 3 тыс. руб. включительно, с последующим устным предупреждением. При повторном совершении административного правонарушения в пределах указанной суммы следует применять меры административного наказания в полном объеме, определённом КоАП РФ.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать вывод, что, несмотря на значительные изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях, в направлении совершенствования правовых основ деятельности контрольно-счетных органов и усиления государственного (муниципального) финансового контроля, действующие на сегодняшний день нормы законодательства не обеспечивают в полной мере правовое регулирование вопросов, возникающих в ходе деятельности КСО, что обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства.
1. Federal'nyy zakon ot 21.10.2013 g. № 276-FZ «O vnesenii izmeneniy v stat'yu 15.11 Kodeksa Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah» // SPS «Konsul'tant plyus».
2. Federal'nyy zakon ot 27.10.2015 g. № 291-FZ «O vnesenii izmeneniy v Kodeks Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah i Federal'nyy zakon «O Schetnoy palate Rossiyskoy Federacii» // SPS «Konsul'tant plyus».
3. Federal'nyy zakon ot 30.03.2016 g. № 77-FZ «O vnesenii izmeneniy v Kodeks Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah» // SPS «Konsul'tant plyus».
4. Federal'nyy zakon ot 02.06.2016 g. № 161-FZ «O vnesenii izmeneniy v Kodeks Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah» //SPS «Konsul'tant plyus».
5. Zakon Respubliki Buryatiya ot 04.03.2016 g. № 1659-V «O vnesenii izmeneniy v Zakon Respubliki Buryatiya «Ob administrativnyh pravonarusheniyah» // Oficial'nyy Internet-portal Pravitel'stva Respubliki Buryatiya www.egov-buryatia.ru, 09.03.2016, Oficial'nyy internet-portal pravovoy informacii www.pravo.gov.ru, 10.03.2016.
6. Postanovlenie Plenuma Verhovnogo Suda RF ot 24.03.2005 g. № 5 «O nekotoryh voprosah, voznikayuschih u sudov pri primenenii Kodeksa Rossiyskoy Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah» // SPS «Konsul'tant plyus».
7. Postanovlenie Sed'mogo arbitrazhnogo apellyacionnogo suda ot 28.01.2016 g. № 07AP-12465/2015 po delu № A45-20765/2015 // SPS «Konsul'tant plyus».
8. Spravka po rezul'tatam obobscheniya sudebnoy praktiki po delam ob administrativnyh pravonarusheniyah za 1 polugodie 2015 goda (utv. postanovleniem prezidiuma Kurganskogo oblastnogo suda ot 20.07.2015) // SPS «Konsul'tant plyus».
9. Postanovlenie Novosibirskogo oblastnogo suda ot 23.09.2015 g. po delu № 4a-873/2015 // SPS «Konsul'tant plyus».
