Saratov, Saratov, Russian Federation
The article is devoted to analysis of the concept and some features of budget revenues regulation. Economic dimension of budget revenues is shown in the revenue distribution between the budgets of the budgetary system. The author notes the specifics of established in the Russian Federation revenue distribution: financial contributions are accumulated in the Federal center and then distributed between the budgets. The legal aspect of budget revenues is a legal regime, made up of various rules of law and organizing the flow of revenues to the budget. The author draws attention to the fact that the complex nature of regulation of the legal regime of budget revenues should be taken into account in scientific research and legislative practice.
budget; budget revenues; distribution of revenues between budgets; formation of budget revenues; budget payment; payment to the budget.
Доходы бюджета представляют собой имущественную основу существования и функционирования государства, которая дает органам государственной власти и местного самоуправления экономические возможности для осуществления ими своих функций.
В действующей редакции Бюджетного кодекса РФ доходы бюджета определяются как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками финансирования дефицита бюджета. В данном определении акцент сделан на материальном аспекте понятия доходов бюджета, что в определенной степени оправдано, поскольку именно имущественные правоотношения занимают центральное место в предмете бюджетно-правового регулирования. Помимо материального аспекта, в юридической литературе выделяется также тесно связанный с ним экономический аспект доходов бюджета: «в экономическом значении доходы бюджетов выступают как совокупность экономических отношений, связанных с формированием финансовых ресурсов соответствующего бюджета на безвозвратной основе» [1, c. 8]. Экономическая сущность доходов отражена в определении, предложенном А.Д. Селюковым: доходы бюджета представляют собой «часть национального дохода, которую государство и муниципальные образования получают в безвозмездном и безвозвратном порядке от экономических субъектов и граждан в соответствии с бюджетным, налоговым и таможенным законодательством в распоряжение органов государственной власти и органов местного самоуправления» [2, c. 169].
Сложившиеся в Российской Федерации особенности распределения доходов между бюджетами бюджетной системы отражают специфику реализации идей бюджетного федерализма, проявляющуюся в преобладании идеи централизации над идеями самостоятельности и распределения ресурсов. Распределение доходов между бюджетами имеет смысл рассматривать как систему, функционирование каждого элемента которой взаимосвязано с другими и зависит от множества факторов. По справедливому утверждению О.В. Болтиновой, «системность имеет приоритетное значение в ходе образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» [3, c. 58]. Следует отметить, что в настоящее время в Российской Федерации большая доля доходных поступлений концентрируется в федеральном бюджете и затем распределяется между другими бюджетами бюджетной системы. В результате существенную часть общего объема доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований составляют безвозмездные поступления от других бюджетов (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ – для муниципальных образований). Указанная особенность может быть проиллюстрирована примером Саратовской области: доходная часть бюджета Саратовской области на 2017 г. на 24,3% (17 783 119,4 тыс. руб.) [4] состоит из безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ, для муниципального образования «Город Саратов» данное соотношение на 2017 г. составляет 41,4% (4 580 686,6 тыс. руб. безвозмездных поступлений) [5]. Для бюджетов других регионов данный показатель может быть существенно выше, например, до 70% в Республике Дагестан в 2016 г. [6].
В финансово-правовой науке высказывается предположение, что активное использование межбюджетных трансфертов обусловлено недостаточностью собственных доходов нижестоящих бюджетов и связано с наличием определенных проблем и диспропорций в бюджетной системе России. Отмечается излишняя централизация доходов на федеральном уровне с последующим их распределением, а также крайне незначительная роль раздельного использования источников доходов [7, c. 6–7]. В частности, Чуловский К.Ю. указывает на декларативность принципа самостоятельности местных бюджетов, объясняя свой вывод тем, что потребности муниципальных бюджетов образований обеспечиваются в основном за счет поступлений из вышестоящих бюджетов, а не за счет местных налоговых и неналоговых источников [8, c. 10]. Действительно, для планомерного развития регионам и муниципальным образованиям необходима собственная стабильная финансовая основа деятельности, не зависящая от федерального бюджета в таком объеме как сейчас. Однако сложившаяся система распределения ресурсов имеет свое обоснование. Централизация финансовых ресурсов обусловлена общим построением системы государственного управления в Российской Федерации, отчасти соответствующими ей особенностями менталитета и национального самосознания, а также такими объективными причинами, как несовершенство системы бюджетирования в регионах и муниципальных образованиях. В связи с этим представляется, что рассмотренная особенность бюджетной системы может быть изменена лишь в долгосрочной перспективе. При этом существующие недостатки, в т.ч. коррупционные риски, необходимо преодолевать в условиях существующей структуры доходов – путем повышения прозрачности бюджета, совершенствования системы оценки эффективности функционирования бюджетной системы, подконтрольности всех этапов его исполнения.
Для характеристики доходов бюджета как объектов бюджетных правоотношений важное значение имеет сочетание их экономического имущественного характера и императивного правового регулирования. В данном контексте Р.М. Мутушев справедливо отмечает двойственность отношений, возникающих при формировании доходов бюджета, которая проявляется, во-первых, в том, что они «являются экономической категорией, поскольку при формировании таких доходов возникают имущественные отношения, имеющие стоимостную составляющую, либо связанные, или обусловленные имущественным характером, с другой стороны, отношения по аккумуляции государственных доходов не терпят диспозитивности, существуют в условиях властной вертикали и не могут иметь место вне правовых рамок» [9, c. 20]. Правовая составляющая доходов бюджета представляет собой правовой режим, в рамках которого происходит существование и функционирование доходов бюджета как денежных средств. Правовой режим доходов бюджета формирует комплекс правовых норм и предписаний, включающий бюджетные показатели прогнозируемого объема доходов бюджета, нормативы отчислений доходов в бюджеты бюджетной системы РФ, а также нормы процессуального характера, регулирующие порядок функционирования доходов бюджета, происходящего в рамках бюджетного процесса.
Формирование доходов бюджета является отправной точкой функционирования данного феномена в правовом поле. В соответствии со ст. 39 Бюджетного кодекса РФ, доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах. Анализ ст. 53, 59, 64 Бюджетного кодекса РФ позволяет сделать вывод, что под формированием доходов бюджета законодатель понимает создание и изменение правового регулирования отношений, в результате которых в бюджет соответствующего уровня поступают доходы, т.е. принятие актов, в первую очередь, в налоговой сфере. То есть доходы бюджета как прогнозируемые поступления формируются уже на этапе установления юридической обязанности по уплате налога, сбора, иного платежа, или создания иной правовой модели правоотношения, реализация которого в будущем должна привести к поступлению дохода в бюджет. Таким образом, через институт доходов бюджета осуществляется связь бюджетного права со сферами правового регулирования, предметом которых выступают финансовые правоотношения, составляющие первый этап перераспределения денежных средств и формирования публичных финансов, в частности, с налоговым правом. С одной стороны, налоговое и бюджетное право регулируют единый процесс перераспределения национального дохода путем изъятия у хозяйствующих субъектов, физических и юридических лиц части принадлежащих им денежных средств в пользу государства и последующего использования этих средств для финансирования публичных потребностей. Единство данного процесса поддерживается наличием и функционированием общеотраслевых принципов финансового права, таких как федерализм, равноправие субъектов РФ и самостоятельность органов местного самоуправления в сфере финансовой деятельности, единство финансовой политики, приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых правоотношений и др. При этом отношения по формированию доходов не относятся к сфере бюджетного регулирования, и доходы бюджета, именно как объект бюджетных правоотношений, имеют место лишь в рамках бюджетного процесса.
Процессуальная составляющая поступления доходов бюджета выражается в организации движения денежных средств посредством определения порядка перевода средств от плательщиков на единые счета бюджетов. Следует отметить, что на данном этапе организации функционирования бюджета также имеют место правоотношения, не входящие в сферу регулирования бюджетного права, в частности, это отношения, реализующие порядок перевода денежных средств, регулируемые, в т.ч., законодательством о национальной платежной системе, а также гражданско-правовые отношения, возникающие в части осуществления расчетов.
Механизм формирования и поступления дохода в бюджет обусловливает необходимость соотнесения понятия дохода с категорией «платеж». В Концепции бюджетных платежей на период до 2017 г. зафиксировано определение системы бюджетных платежей, под которой предлагается понимать «совокупность процессов, обеспечивающих проведение расчетов и учет денежных средств в ходе кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также операций со средствами иных организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» [10]. Данная дефиниция разграничивает понятие «бюджетный платеж» и категорию «платеж в бюджет», коррелирующую с бюджетными доходами, что позволяет устранить существовавшую в юридической науке терминологическую неопределенность [11, c. 39]. Следуя предложенному в Концепции определению, можно сделать вывод, что реформирование системы бюджетных платежей имеет значение для процедуры исполнения бюджета, как по доходам, так и по расходам. При этом термин «платеж в бюджет» может использоваться и для характеристики «добюджетной» стадии формирования дохода, т.е. для обязательственных правоотношений, связанных с необходимостью перечисления субъектами денежных сумм на счет бюджета. Следует отметить, что в обоих случаях категория «платеж» относится в большей степени к процессуальной стороне финансового механизма, тогда как понятия «налог» и «доход» охватывают экономические материальные правоотношения.
Подводя некоторый итог, можно сделать вывод о разнородности правоотношений, организующих поступление доходов в бюджеты бюджетной системы – это отношения по установлению и закреплению доходов за бюджетами, распределение доходов; отношения, в рамках которых формируются основания для перечисления средств в бюджет; отношения, связанные с организацией расчетов; отношения по зачислению средств на счет бюджета; материальные правоотношения, связанные с возникновением права собственности публично-правового субъекта на средства, поступившие в бюджет в качестве дохода и др. Указанная разнородность должна учитываться при согласованном развитии норм бюджетного, налогового и иного законодательства в целях наиболее эффективного достижения целей финансовой деятельности и оптимального учета интересов всех участвующих в правоотношениях субъектов.
1. Paul' A.G. Dohody byudzhetov (byudzhetno-pravovoe issledovanie) [Tekst]: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk / A.G. Paul' - Voronezh, 2014. - 48 c.
2. Selyukov A.D. Finansovoe obespechenie mestnogo samoupravleniya. Problemy pravovogo regulirovaniya [Tekst] / A.D. Selyukov. - M.: Nacional'nyy institut biznesa, 2003. - 316 s.
3. Boltinova O.V. Sistemnost' v nalogovom i byudzhetnom prave Rossiyskoy Federacii [Tekst] / O.V. Boltinova // Aktual'nye problemy rossiyskogo prava - 2016. - № 7. - S. 57- 67.
4. Zakon Saratovskoy oblasti ot 07.12.2016 g. №164-ZSO «Ob oblastnom byudzhete na 2017 god i na planovyy period 2018 i 2019 godov» (red. ot 09.01.2017) - URL: http://saratov.gov.ru/gov/auth/minfin/bud_sar_obl/2017/ Law/Law_zso.php (data obrascheniya: 22.01.2017).
5. Reshenie Saratovskoy gorodskoy dumy ot 15.12.2016 g. № 9-67 «O byudzhete municipal'nogo obrazovaniya «Gorod Saratov» na 2017 god» - URL: http://www.saratovmer.ru/budget/rubrics/1/1272.html (data obrascheniya: 22.01.2017).
6. Zakon Respubliki Dagestan ot 28.12.2015 g. № 121 "O respublikanskom byudzhete Respubliki Dagestan na 2016 god" - URL: http://portal.minfinrd.ru/Menu/Page/102 (data obrascheniya: 22.01.2017).
7. Shugaev A.S. Byudzhetno-nalogovyy federalizm v Rossii i SShA [Tekst]: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk / A.S. Shugaev - M. 2009. - 31 s.
8. Chulovskiy K.Yu. Pravovoe regulirovanie dohodov mestnyh byudzhetov [Tekst]: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk / K.Yu. Chulovskiy - Omsk, 2009. - 19 s.
9. Mutushev R.M. Nenalogovye dohody federal'nogo byudzheta: problemy pravovogo regulirovaniya [Tekst]: avtoref. dis. … kand. yurid. nauk / R.M. Mutushev - Saratov, 200 - 20 s.
10. Prikaz Minfina Rossii ot 29.08.2013 N 227 «Ob utverzhdenii Koncepcii reformirovaniya sistemy byudzhetnyh platezhey na period do 2017 goda» // SPS «Konsul'tant Plyus».
11. Hazova E.V. Sistema byudzhetnyh platezhey kak instrument formirovaniya dohodnoy chasti Federal'nogo byudzheta [Tekst] / E.V. Hazova // Finansovoe pravo. - 2014. - № 5. - S. 38-42.
