This article is about the principles of process, special features of adversarial character of ad-ministrative trial.
судопроизводство, принципы процесса, состязательность, судебный процесс.
Как известно в науке принципы правосудия принято классифицировать по различным основаниям. Это относится и к административному судопроизводству, хотя специальных исследований по его основополагающим началам и их системе практически нет.
Мы в данной работе придерживаемся их классификации по объекту регулирования. По такому основанию все принципы подразделяются на организационно-функциональные и функциональные принципы.
Организационно-функциональные принципы являются одновременно принципами судоустройства и судопроизводства. Функциональные принципы являются основополагающими началами собственно судопроизводства. Так организационно-функциональные принципы включают: осуществление правосудия только судом; равенство всех перед законом и судом; независимость судей; единоличное и (или) коллегиальное рассмотрение дел; государственный язык судопроизводства; гласность судебного разбирательства.
К функциональным принципам относятся: законность; диспозитивность; состязательность; процессуальное равноправие сторон; устность и письменность судопроизводства; непосредственность судебного разбирательства; непрерывность судебного разбирательства.
Как видно из приведённого анализа принцип состязательности относится к функциональным общим началам административного судопроизводства. При этом следует подчеркнуть, что принцип состязательности как основополагающее начало закреплён в Конституции Российской Федерации. Конституционный законодатель данный принцип сделал обязательным для всех форм судопроизводства, записав в ст. 123 следующую его формулировку: «Судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон». Как следствие он обязателен для всех конституционно определённых видов производств: конституционного, гражданского, административного и уголовного. При этом данная основополагающая установка не только изначально носит правовой и обязательный характер, но и должна найти отражение в кодифицированных процессуальных законах с учётом особенностей регулируемых ими процессуальных отношений. Тогда возникает вопрос, вправе ли федеральный законодатель каким-либо образом сократить или изменить конституционную формулировку. Нам представляется, что уточнение при сохранении самой основы принципа – «состязательность и равноправие сторон», допустимо. Так и поступил законодатель при определении данного принципа в КАС РФ. Если в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» [1], в ГПК РФ, в УПК РФ анализируемое основополагающее начало воспроизводит конституционную формулировку, а в АПК РФ ограничивается вообще понятием «состязательность» [2], то в КАС РФ в ст. 6 КАС РФ (п.7) он сформулирован следующим образом: «состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда». Однако в ст. 14 указанного кодифицированного закона (КАС РФ), в которой раскрывается содержание данного принципа, формулировка почему-то изменена и звучит, как это записано в ГПК РФ: «Состязательность и равноправие сторон». Думается, что это обстоятельство следует отнести к упущениям данного нормативно-правового акта. Мы предлагаем ст. 14 назвать «Состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда», как это приведено в ст. 6 КАС РФ. Анализ содержания указанной ст. показывает, что предлагаемое название более полно будет отражать изложенную в законе суть принципа и особенности данной формы правосудия. Прежде чем перейти к рассмотрению законодательного закрепления сущности рассматриваемого принципа считаем целесообразным исследование содержания данных понятий в специальной и научной литературе. Так, в Толковом словаре русского языка понятие состязаться применительно к правосудию рассматривается как процесс, в котором обе стороны «имеют равные активные процессуальные права при исключительных полномочиях суда» [3]. В Большой юридической энциклопедии утверждается, что состязательность предполагает процессуальное равенство сторон [4]. В другой такой же работе утверждается, что состязательность присутствует тогда, когда существует спор между сторонами в судебном заседании, а суд обязан принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела, установления истины и принятия законного решения [5].
Анализ содержания данного принципа, приведённого в КАС РФ, показывает, что в нём нашли отражение положения об этом явлении в приведённых выше работах и др. исследованиях специального характера [6], но и определение данной дефиниции в АПК РФ и ГПК РФ, оправдавшие себя в процессе длительной эволюции после введения данного основополагающего начала впервые в ГПК РСФСР в 1964 г.
Прежде всего, в КАС РФ определено, что административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон (ст.14, п.1).
Таким образом, обобщение имеющихся материалов по изучаемому принципу даёт нам основание считать, что состязательность – это порядок осуществления правосудия по административным делам, когда стороны, имея равные права, при активном участии суда осуществляют доказывание тех фактов, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений.
Анализ ст. 14 КАС РФ позволяет выделить позиции следующих участников административного судопроизводства по реализации законодательно закреплённого содержания исследуемого принципа. К ним относятся: 1) суд; 2) стороны административного дела (административный истец и административный ответчик). Что касается сторон административного дела, то их права по реализации исследуемого основополагающего начала будут рассмотрены в следующих параграфах данной работы. Здесь же мы остановимся на роли суда и сопутствующих судебной деятельности обстоятельствах по реализации принципа состязательности.
Законодатель для суда, в отличие от сторон, преимущественно определяет не права, а обязанности по обеспечению реализации исследуемого принципа. В законе записано, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом. Он разъясняет каждой из сторон их права и обязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий. Оказывает сторонам содействие в реализации их прав. При этом создает условия и принимает предусмотренные Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу. В частности, суд вправе по собственной инициативе выявлять и истребовать доказательства, в т.ч. для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела. Сравнительно-правовой анализ положений КАС РФ, ГПК РФ и АПК РФ относительно обязанностей суда по реализации принципа состязательности показывает, что они усилены. Это касается наделения суда правом по собственной инициативе выявлять и истребовать доказательства для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. Такое положение связано с особенностями самих административных дел и с их связанностью публичными правоотношениями. В связи с изложенным, считаем целесообразным рассмотрение понятия административное дело и публичные правоотношения. Представляется, что без такого анализа представление об особенностях и значимости анализируемого принципа будет неполным. Известно, что в законодательстве нет определения понятия «административное дело». В КАС РФ они просто перечисляются. Их анализ даёт возможность разделить все административные дела условно на 2 группы. К первой группе относятся следующие дела: 1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; 2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; 3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (оспаривание индивидуальных актов, принятых применительно к экономическим отношениям, осуществляется по правилам Арбитражного процессуального кодекса РФ) [16, с. 29–66]; 4) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в т.ч. саморегулируемых организаций; 5) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий судей; 6) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи (далее также – экзаменационные комиссии); 7) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; 8) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок.
Ко второй группе относятся дела, сущность которых выражается в их административно-принудительном характере. К ним, в частности, относятся административные дела о приостановлении деятельности или ликвидации любого из видов общественных объединений, как имеющих статус юридического лица, так и не являющихся таковыми; о прекращении деятельности средств массовой информации; о взыскании обязательных платежей и санкций; о временном помещении и определении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке и др.
Понятие административного дела мы встречаем и в проекте федерального закона «Об административных процедурах», внесённого на рассмотрение Государственной Думой депутатом В.В. Похмелкиным [7]. Под административным делом в этом проекте признаётся «совокупность документов и материалов, фиксирующих процесс подготовки, рассмотрения и принятия решения по предоставлению, удостоверению или приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц». Как видно из анализа приведённых положений КАС РФ и проекта федерального закона приведённое определение не может быть использовано в рамках уже действующего кодифицированного закона. В то же время допустить в законодательстве два разных понимания одного и того же термина вряд ли целесообразно. С учётом того, что в проекте на приведённое определение опирается сущность деятельности органов власти и должностных лиц представляется уместным в рассматриваемом проекте название дела сформулировать следующим образом: «административное производственное дело».
Среди определений, имеющихся в научной литературе, представляет интерес вариант профессора П.И. Кононова. По его мнению, административное дело – это возникший в конкретной фактической ситуации на основе и в связи с необходимостью применения материальных норм различных отраслей вопрос об установлении, подтверждении или защите субъективных прав, установлении и исполнении обязанности индивидуально определённых физических лиц и организаций либо о применении к ним мер административного принуждения, предусмотренных законодательством РФ разрешению компетентным органом или должностным лицом публичной администрации в рамках исполнительно-административного процесса и принятый к рассмотрению [8]. Из приведённого умозаключения следует, что учёный к административному делу относит и дела, рассматриваемые в рамках КАС РФ, и дела об административных правонарушениях. При этом их рассмотрение и разрешение может быть осуществлено не только в судебном порядке. Не оспаривая научно - теоретическую значимость данного подхода к определению административного дела, из его содержания трудно вывести судебно-прикладную суть данной дефиниции в контексте содержания КАС РФ по этому вопросу. Мы склоняемся к мнению о том, что понятие «административное дело» в административном судопроизводстве целесообразно толковать в узком и широком смыслах. В узком смысле административное дело это совокупность документов и материалов, фиксирующих административный иск, возникший из административных и иных публичных правоотношений, и приложения к нему, подлежащих рассмотрению судом. В широком понимании административное дело включает в себя не только административный иск и приложения к нему, но и документы, и материалы, отражающие порядок рассмотрения и разрешения конкретного дела судом, возникшего из административных и иных публичных правоотношений, в соответствии с Кодексом административного судопроизводства.
Приведённый анализ показывает, что сущность административных дел связана с деятельностью публичной власти, определения которой в законодательстве не даётся. Доминирующее мнение по этому вопросу сводится к тому, что публичная политическая власть принадлежит государству [9]. Поэтому рассмотрение понятия, признаков и механизма государства позволит увидеть систему и сущность публичной власти. По мнению Н.И. Матузова и А.В. Малько, государство – это выделившаяся из общества и обусловленная его социально-экономическим укладом, традициями, культурой политическая организация суверенной публичной власти [10]. Однако государство не совпадает с обществом и выступает по отношению к нему управляющей системой, т.е. системой разветвлённых органов, которая имеет собственную внутреннюю логику развития, четкую структурную организацию. Среди признаков государства в рамках нашего исследования представляют интерес следующие признаки: наличие публичной власти, выделенной из общества и не совпадающей с населением страны: государство не может реализовать возложенные на него задачи без аппарата управления и принуждения, правосудия, такая власть – это чиновники, армия, полиция, суды, а также тюрьмы и пр.; право, ибо оно юридически оформляет государственную власть и тем самым делает ее легитимной, определяет юридические рамки и формы осуществления функций государства и т.п.; монополия на правотворчество, так как только государственные органы и их должностные лица вправе издавать законы и подзаконные акты, реализуя положения Конституции РФ, принятой всенародным голосованием; монополия на государственное принуждение, в т.ч. для исполнения судебных решений. Существенной характеристикой государства является осуществление им специальной деятельности применительно к сфере финансов – финансовой деятельности [16, с. 6–8]. Публичную власть можно представить в качестве органов, осуществляющих государственное и муниципальное управление. В КАС РФ в ст. 1 (п. 2, говоря об оспаривании решений публичной власти, они перечисляются в следующем порядке: а) органы государственной власти; б) иные государственные органы; в) органы местного самоуправления. Представляется логичным выяснение того, что же представляют эти органы и в каких взаимосвязях находятся.
Так, органы государственной власти в соответствии со ст. 10 Конституции РФ строятся на основании разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом эти три ветви власти должны быть представлены как на уровне РФ, так и на уровне субъектов, ибо Россия федеративное государство. На уровне Российской Федерации в качестве соответствующих органов представлены: законодательный орган – Федеральное Собрание (Парламент) РФ; исполнительные органы – Правительство РФ [11], федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства [12]; судебная власть [13] – Конституционный Суд РФ, Верховный суд и суды общей юрисдикции, арбитражные суды [16, с. 10–18]. Соответствующие законодательные, исполнительные и судебные органы создаются и в субъектах РФ. Эти органы самостоятельны и наделены собственными полномочиями. При этом наиболее многочисленными, и обеспечивающими государственное управление всеми сферами государственной и общественной жизни повседневно, реализуя Конституцию и законы, являются органы исполнительной власти. Они же и являются предметом изучения такой отрасли, как административное право. По этой причине отношения, связанные с функционированием органов исполнительной власти в науке, и называют административно– правовыми отношениями. Нам представляется, что именно в таком понимании законодатель использует часто в КАС РФ данное понятие.
К иным государственным органам в конституционном праве принято относить органы государственной власти с особым статусом. Таковыми являются: прокуратура РФ [14], Счётная палата РФ [15], Уполномоченный по правам человека РФ [17], Центральная избирательная комиссия РФ [18], Центральный Банк [19]. Но кроме этого к публичной власти относятся органы местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством органы местного самоуправления создаются в муниципальных образованиях. При этом в каждом муниципальном образовании должно быть два обязательных органа местного самоуправления: представительный и исполнительно–распорядительный.
Все перечисленные органы и составляют государственную и муниципальную публичную власть, органы и должностные лица которой вступают в многочисленные отношения с субъектами права, физическими и юридическими лицами. Эти отношения составляют суть публично-правовых отношений, выступающих в предусмотренных законом случаях предметом рассмотрения суда в рамках административного судопроизводства.
Таким образом, проведённое исследование в этой части диссертационного исследования позволяет сделать следующие выводы.
1. По принятой в науке классификации принцип состязательности относится к функциональным общим началам административного судопроизводства.
2. Рассматриваемое основополагающее начало закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. 123). Как следствие, данная основополагающая установка не только изначально носит правовой и обязательный характер, но и должна найти отражение в кодифицированных процессуальных законах с учётом особенностей регулируемых ими процессуальных отношений.
3. Положения ст. 14 «Состязательность и равноправие сторон», равно как и иные ст. кодифицированного закона, в которых установлены принципы административного судопроизводства, относительно иных правовых норм КАС РФ носят первичный характер, ибо их содержание должно соизмеряться или соотноситься с основополагающими началами.
1. Arbitrazhnyy processual'nyy kodeks Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon № 95-FZ ot 24.07.2002 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 2002. - № 30. - St. 3012; 2009. - № 26. - St. 3122;201- № 49 (ch. 5). - St. 7067.
2. O Konstitucionnom Sude Rossiyskoy Federacii: Feder. konstitucionnyy zakon ot 21 iyulya 1994 g. № 1-FKZ(red. ot 4 iyunya 2014 g.) // SZ RF. - 1994. - № 13. - St. 1447.
3. Ob administrativnyh procedurah: proekt federal'nogo zakona. // SPS Konsul'tantPlyus. Data obrascheniya: 17.09.2016g.
4. O sudebnoy sisteme Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy konstitucion-nyy zakon ot 31 dekabrya 1996g. // Sobranie zakonodatel'stva RF. - 1997. - № 1. - St. 1.
5. Ob Upolnomochennom po pravam cheloveka v Rossiyskoy Federacii: Fede-ral'nyy konstitucionnyy zakon ot 26 fevralya 1997. (s posl. izm. i dop.) // SZ RF. -1997. -№9.- St. 1011.
6. Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referen-dume grazhdan Rossiyskoy Federacii: Federal'nyy zakon ot 12 iyunya 2002 g. // SZ RF. - 2002. - № 24. - St. 2253.
7. O prokurature Rossiyskoy Federacii: Feder. zakon ot 17 yanv. 1992 g. (red. ot 22 dek. 2014 g.) // SZ RF. - 1995. - № 4- St. 4472; 2001. - 353. - Ch. 1. - St. 5018; 2004. - 3315. - St. 3607; 2005. - № 45. - St. 4586.
8. O Schetnoy palate Rossiyskoy Federacii: Feder. zakon ot 5 apr. 2013 g. № 4-FZ (s posled.izm. i dop.) // SZ RF. - 1995. - № 3. - St. 167.
9. O Central'nom banke Rossiyskoy Fede¬racii (Banke Rossii): Feder. zakon: ot 10 iyulya 2002 g. № 86-FZ (s posled.izm. i dop.) // SZ RF. - 2002. - № 28. - St. 2790.
10. Struktura federal'nyh organov ispolnitel'noy vlasti: ukaz Prezidenta RF ot 21 maya 2012g. // Rossiyskaya gazeta. 2012. 22 maya. S. 5.
11. Barihin A.B. Bol'shoy yuridicheskiy enciklopedicheskiy slovar' / A.B. Ba-rihin. - M.: Knizhniy mir, 2004.
12. Bol'shaya yuridicheskaya enciklopediya. - M.: Izd-vo Eksmo, 2005. - 688 s.
13. Zhuykov V.M. Princip sostyazatel'nosti v grazhdanskom sudoproizvodstve / V.M. Zhuykov // Rossiyskaya yusticiya. - 2003. - № 6. - S. 26-29.
14. Kononov P.I. Administrativnoe sudoproizvodstvo kak strukturnaya chast' administrativnogo processa / P.I. Kononov // Administrativnoe pravo i process. -2015. - № 11. - S. 38-39.
15. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka / S.I. Ozhe-gov, N.Yu. Shvedova. - M.: Azbuovnik, 1992.
16. Peshkova H.V. Voprosy nalogovyh i byudzhetnyh pravootnosheniy v sudeb-noy praktike /H.V. Peshkova. - M.: INFRA-M, 2017. - 184 s.
17. Teoriya gosudarstva i prava / pod red. N.I. Matuzova, A.V. Mal'ko. -M.: Yurist', 2013.
18. Tihomirov Yu.A. Sovremennoe publichnoe pravo: monograficheskiy uchebnik / Yu.A. Tihomirov. -M.: Eksmo, 2008. - 448 s.
19. Pravitel'stvo Rossiyskoy Federacii / Pod obschey redakciey T.Ya. Habrie-voy. - M.: Norma, 2005. - 608s.
