Russian Federation
Russian Federation
In the article the current state and prospects for improving public administration in the field of stimulating the development of information technologies are analyzed.
information technology; legal regulation; digitalization; digital economy; public administration.
Развитие информационных технологий в настоящее время является ключевым фактором устойчивого экономического роста и развития любой страны.
Современный этап развития информационных технологий (информационно-коммуникационных, информационно-телекоммуникационных, далее – ИТ) характеризуется их массовым качественным проникновением во все сферы экономики, государственного управления и политики большинства развитых стран. Указанный тренд получил общее название «цифровизации» (англ. – digitalization) и отличается от ранних этапов развития и освоения ИТ дополнением аналоговых информационных и телекоммуникационных технологий цифровыми, формированием их новых, «прорывных» разновидностей, их «сквозным» внедрением во все сферы деятельности, в том числе экономики, и формированием глобальных цифровых платформ.
На основе Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ Правительству РФ совместно с Администрацией Президента РФ поручена разработка и утверждение программы «Цифровая экономика», включающей меры по созданию правовых, технических, организационных и финансовых условий для развития цифровой экономики в Российской Федерации и её интеграции в пространство цифровой экономики государств – членов Евразийского экономического союза,[1] проект которой был опубликован в мае 2017 г.[2] Новая Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., утв. Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203[3], относит к числу приоритетов создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне, формирование новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы.
Вместе с тем сохраняется и продолжает усиливаться отставание России от стран – лидеров цифровизации.
В частности, имеет место снижение места Российской Федерации с 27-го в 2014 г. до 35-го в 2016 г. в рейтинге стран по уровню развития электронного правительства ООН,[4] снижение места РФ с 38-го в 2011 г. до 43-го в 2016 г. в Индексе развития ИКТ (ICT Development Index – IDI) Международного союза электросвязи.[5]Изменилось место России и по индексу цифровой конкурентоспособности – в 2016 г. Россия была на 40 месте, в 2017 г. – на 42.[6]
Одной из причин данного отставания являются действующие механизмы государственного управления, ориентированные на отраслевое развитие информационных технологий, а не на устранение «сквозных» ограничений, создаваемых действующими механизмами государственного управления в сфере развития информационных технологий, а также стимулирование такого развития.
Целью данной статьи является информирование о предварительных результатах разработки предложений по совершенствованию государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ в РФ, в том числе в интересах формирования цифровой экономики.
Исходя из данной цели, задачамистатьи определены:
–анализ международного и зарубежного опыта регулирования развития ИТ, в том числе в интересах формирования цифровой экономики и единых цифровых пространств и рынков;
–анализ российского опыта госуправления в сфере стимулирования развития ИТ, в том числе в интересах формирования цифровой экономики, а также проблем и перспектив совершенствования госуправления;
–анализ потребностей и проблем имплементации международных актов в сфере стимулирования развития ИТ.
В целях определения направлений разработки предложений по совершенствованию государственного управления в сфере развития ИТ в рамках проводимой научно-исследовательской работы разработана методика его исследования и разработки предложений по его совершенствованию (далее – Методика).
Данная Методика:
1) определяет (для целей данной статьи) государственное управление в сфере развития ИТ– как управленческую деятельность органов государственной власти, направленную на стимулирование развития информационных технологий.
Государственное управление в сфере стимулирования развития ИТ реализуется через стратегическое планирование, правовое регулирование и правоприменение, в том числе, через оказание соответствующих государственных услуг, государственную поддержку развития ИТ, собственно через управление развитием ИТ.
Государственное управление в сфере стимулирования развития ИТ рассматривается в настоящей статье, прежде всего, в отношении:
– мер поддержки государством усилий юридических и физических лиц по самостоятельному выявлению и устранению ограничений развития ИТ, а также мер по разработке и внедрению стимулов развития ИТ;
– мер поддержки государством самостоятельной деятельности юридических и физических лиц, направленной на развитие ИТ;
– усилий органов государственной власти по выявлению и устранению ограничений развития ИТ и созданию стимулов для развития ИТ;
– усилий органов государственной власти по собственно управлению развитием ИТ.
Методика предписывает необходимость проведения предусмотренных НИР анализа и разработки предложений в каждом из этих параметров госуправления в сфере стимулирования развития.
2) предлагает классификацию мер (усилий) по развитию ИТ –на направления развития ИТ, их универсальные и отраслевые приложения и основанную на ней матрицу обобщения (типизации) исследуемых повесток дня развития ИТ.
Она включает: принципы и цели развития ИТ, показатели (индикаторы) развития ИТ, классификацию направлений развития, универсальных и отраслевых приложений ИТ, определение потенциала, существующих барьеров (ограничений), рисков и стимулов развития ИТ.
3) предлагает алгоритм анализа и подготовки предложений по совершенствованию государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ, включающий, в том числе, следующие шаги:
– обзор предмета исследования;
– выявление и описание повестки (повесток) дня развития ИТ;
– типологизация повестки (повесток) дня развития ИТ;
– выявление и описание данных об ожиданиях (оценке потенциала развития ИТ), фактических достижениях и рисках развития ИТ по типологизированной (типовой) повестке дня;
– описание основных действующих инструментов и мер государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ (по типологизированной (типовой) повестке дня));
– выявление и описание (при наличии) данных о проблемах государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ, создаваемых им ограничениях для развития ИТ, а также о мерах по их решению (подготовка предложений по их решению) – по типологизированной (типовой) Повестке дня;
– выявление и описание (при наличии) данных о возможностях и потребностях совершенствования государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ в части формирования стимулов развития ИТ – по типологизированной (типовой) Повестке дня.
В рамках исследования проведен анализ 27 стратегических документов и инициатив 10 международных организаций:
– ООН («Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.»);
–ЮНКТАД (Инициатива «Электронная коммерция для всех», инструмент для измерения среды электронной коммерции на страновом уровне);
– Всемирный банк (доклад 2016 г. «Цифровые дивиденды»);
– Международный союз электросвязи (Глобальное партнерство за гендерное равенство в цифровую эпоху, Молодежная программа МСЭ);
–Группа 20 (Инициатива «Группы двадцати» по развитию и сотрудничеству в области цифровой экономики, доклад «Ключевые вопросы для цифровой трансформации в Группе 20» 2017 г., министерская Декларация «Формирование цифровизации для взаимосвязанного мира» 2017 г., а также Дорожная карта по цифровизации);
–ОЭСР (Декларация о трансграничных потоках данных 1985 г., Министерская декларация по аутентификации в электронной коммерции, Сеульская декларация о будущем Интернет-экономики 2008 г., Рекомендация о принципах разработки политики в отношении Интернета 2011, Канкунская декларация о цифровой экономике 2016 г.);
– Совет Европы (Рекомендация CM / Rec (2014) 6 Комитета министров для государств – членов Совета Европы относительно «Руководства по соблюдению прав человека для интернет-пользователей», Рекомендация CM / Rec (2016)5 о свободном, трансграничном потоке информации в сети Интернет, Рекомендация CM/Rec (2016)1 по защите и поощрению права на свободу выражения мнений и права на защиту частной жизни в отношении сетевого нейтралитета, Стратегия управления Интернетом на 2016–2019 г., РекомендацияCM/Rec(2016)5 о свободе в Интернете, доклад Верховного комиссара СЕ по правам человека «Верховенство права в Интернете и в остальном цифровом мире» 2014 г., Руководящие принципы по защите физических лиц в отношении обработки персональных данных в мире больших данных 2017 г.
– ЕС (Стратегия «Единого цифрового рынка» Европейского союза 2015 г.);
–СНГ (Стратегия сотрудничества государств – участников СНГ в построении и развитии информационного общества 2016 г.);
– ЕАЭС (Стратегия развития трансграничного пространства доверия ЕАЭС 2016 г., проект решения Высшего Евразийского экономического совета «О формировании цифрового пространства Евразийского экономического союза» 2016 г.);
а также государств ЕАЭС:
–Государственная программа развития цифровой экономики и информационного общества на 2016–2020 гг. (Постановление Совета Министров Республики Беларусь 23.03.2016 № 235);
– Проект Государственной программы «Цифровой Казахстан» на 2017–2020 гг.;
– Программа Правительства Кыргызской Республики по внедрению электронного управления («электронное правительство») в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Кыргызской Республики на 2014–2017 гг.
На основе анализа вышеуказанных документов и инициатив международных организаций выявлены перспективные для имплементации в правовой системе Российской Федерации элементы типовой «повестки дня» развития ИТ:
–цели и принципы развития ИТ (связь с целями других международных организаций;обеспечение прав человека и правовое государство в цифровом мире;цифровое развитие шире развития ИТ);
–ключевые правовые и организационные барьеры развития ИТ (цифровое неравенство и его рост, цифровая монополизация, различия в подходах к безопасности и защите данных, барьеры для обработки данных);
–перспективные правовые стимулы развития ИТ (обеспечение сетевой и технологической нейтральности, регулирование инфраструктур и платформ, использование государственно-частного партнерства).
Результаты анализа документов стратегического планирования Российской Федерации по типовым элементам «повестки дня» развития ИТ приведены в табл. 1.
Таблица 1
Результаты анализа документов стратегического планирования Российской Федерации по типовым элементам «повестки дня» развития ИТ, %
|
Вид документов |
Цели |
Показатели |
Потенциал |
Риски |
Правовые барьеры |
Организационные барьеры |
Стимулы |
|
Стратегии территорий (10) |
80 |
40 |
80 |
– |
– |
30 |
40 |
|
Стратегии отраслей (25) |
4 |
16 |
32 |
16 |
– |
24 |
4 |
|
Госпрограммы (18 из 41) |
5,5 |
44,4 |
16,7 |
– |
– |
5,5 |
– |
На основе проведенного анализа выявлены следующие проблемы государственного управления в сфере развития ИТ на уровне стратегического планирования:
– ориентация большинства документов не на развитие, а на применение ИТ и масштабируемое создание новых государственных информационных систем(ГИС);
– недостаточность взаимосвязи между разноуровневыми документами стратегического планирования в части определения целей развития ИТ, между целями и показателями развития ИТ;
– практическое отсутствие определения рисков и правовых ограничений развития ИТ, недостаточное определение организационных ограничений и стимулов развития ИТ;
– сведение стимулов развития ИТ к налоговым льготам и импортозамещению.
Проблемами в сфере правового регулирования в сфере развития ИТ являются:
– законодательная ориентация государственногорегулирования исключительно на применение ИТ, а не на стимулирование их развития;
– отсутствие правового режима цифрового пространства и цифровых платформ, киберфизических систем, виртуальной и дополненной реальности;
– недостаточность и несогласованность технического регулирования и стандартизации систем, платформ, протоколов и интерфейсов Интернета вещей и киберфизических систем;
– отсутствие законодательного регулирования управления рисками цифровой безопасности.
Проблемами в сфере организации и деятельности органов государственной власти являются:
– определение полномочий ФОИВ исключительно в сфере применения ИТ, а не стимулирования их развития;
– отсутствие надлежащей координации ФОИВ по вопросам формирования цифровой экономики.
Таким образом, в ходе исследования обоснована необходимость совершенствования государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ по следующим направлениям:
– законодательное закрепление инструментов государственного управления в сфере стимулирования развития ИТ (в том числе в законодательстве о стратегическом планировании, об информации, информационных технологиях и защите информации);
– корректировканормативного правового регулирования вопросов разработки и реализации документов стратегического планирования в части их ориентации на развитие ИТ и учет документов международных организаций;
–расширение использования инструментов прогнозирования и технологической оценки (оценки воздействия технологий) в сфере стратегического планирования;
–законодательное регулирование управления рисками цифровой безопасности.
[1] Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 05.12.2016 № Пр-2346 // Президент России. URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/53425 (дата обращения: 07.06.2017)
[2] Проект Программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // Экспертный центр электронного государства. URL: http://d-russia.ru/wp-content/uploads/2017/05/programmaCE.pdf (дата обращения: 07.06.2017)
[3] Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы, утв. Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 // Президент России. URL: http://kremlin.ru/acts/bank/41919 (датаобращения: 07.06.2017)
[4] United Nations Public Administration Network. URL: http://unpan.org/ (дата обращения: 07.06.2017)
[5] Международный союз электросвязи. URL: http://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics (дата обращения: 07.06.2017)
[6] IMD business school for management and leadership courses. URL: https://www.imd.org/uupload/IMD.Wcc/PDFSource/RU_digital.pdf (дата обращения: 07.06.2017)
1. Yuzhakov V.N. Gosudarstvennoe upravlenie po rezul'tatam: o podgotovke proekta federal'nogo zakona «Ob osnovah gosudarstvennogo upravleniya v Rossiyskoy Federacii» // Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya. - 2016. - №1. - S.129-148.
2. Yuzhakov V.N., Starcev Ya.Yu. Problema rezul'tativnosti upravleniya razvitiem kak specializirovannogo vida gosudarstvennoy deyatel'nosti // Gosudarstvennoe upravlenie: v poiskah rezul'tativnosti: sb. nauch. statey / pod nauch. red. V.A. Mau i S.E. Naryshkina. - M.: Izdatel'skiy dom «Delo» RANHiGS, 2016. - S. 55-78.
3. Yuzhakov V.N., Starcev Ya.Yu. Upravlenie razvitiem v deyatel'nosti gosudarstva: issledovatel'skaya programma // Moskva, 2016. - 56 s. URL: http://ssrn.com/abstract=2782412(data obrascheniya: 07.06.2017)
4. Yuzhakov V.N., Talapina E.V., Aleksandrov O.V., Tihomirov Yu.A. Dobrolyubova E.I. Koncepciya federal'nogo zakona ob osnovah gosudarstvennogo upravleniya v Rossiyskoy Federacii // Gosudarstvennoe upravlenie: v poiskah rezul'tativnosti: sb. nauch. statey / pod nauch. red. V.A. Mau i S.E. Naryshkina. - M. : Izdatel'skiy dom «Delo» RANHiGS, 2016. - S. 233-267.
