Ufa, Ufa, Russian Federation
GRNTI 10.21 Финансовое право
The article considers the category "risk", identified budgetary risks, the indicators of budgetary risks and budgetary security, set object security budget amount to the budgetary system and budgetary process, indicates the need for budgetary risks management. Analyzed the definition of "budgetary risks", contained in the legislation, considered by the theoretical position in the study of budgetary risks. The purpose of the study is to develop the definition of the category "budgetary risks", in consideration of the legal acts regulating the management of budgetary risks, the designation of economic and legal means used by participants of budgetary relations to manage budgetary risks. The study, the author proposed a definition of the category "budgetary risks", examined the nature of negative and positive scenarios for the development of budgetary risks, it concluded that the lack of legal regulation of management of budgetary risks.
risk; budgetary risks; budgetary security; object of the budgetary security; budgetary process.
Для личности, общества и государства важно осуществлять свою деятельность в различных областях общественных отношений в условиях безопасности. Создание безопасного состояния представляет собой сложный процесс. Обеспечение безопасности состоит в устранении опасного состояния объекта, в преодолении угроз и снижении рисков. Опасность является состоянием, противоположным безопасности и выражается в конкретных угрозах. Угрозы выступают в качестве форм опасности. Риски отражают вероятность наступления угроз.
Зачастую авторы не дифференцируют понятия угроз и рисков. С целью эффективного обеспечения безопасности и преодоления угроз, следует указать особенности категории «риск». Риск, прежде всего, воспринимается как возможная опасность [6, с. 548]. Представляется, что риск как явление жизни можно понимать более широко, чем возможность опасности. Например, риск можно понимать как «вероятность генезиса отрицательных и нежелательных последствий функционирования самого субъекта» [3, с. 15]. Появление рисков связано не только с событиями, но и с действиями субъектов общественных отношений. В.Д. Маньков предлагает употреблять категорию «риск» в широком и в узком смысле, соответственно, как «меру опасности; набор вероятностей нежелательных событий и размер их последствий в дискретном случае; функция распределения – в непрерывном» [5, с.121]. По мнению В.Д. Манькова, термин «риск» употребляется в широком или в узком смысле в зависимости от его применения в каком-либо случае. В конкретных ситуациях следует уточнять применение понятия «риск». Риск предлагается понимать также как возможную опасность; возможный убыток или неудачу в коммерческом деле, связанные с изменчивостью рыночной ситуации опасность, от которой производится страхование имущества [8, с. 1860]. Риск существует не только в экономической или в коммерческой деятельности, например, определённый риск возможен в медицинской или в экологической деятельности. Также риск понимается как сочетание вероятности и последствий наступления неблагоприятных событий, способных принести кому-либо ущерб или убыток [9]. Риск не следует воспринимать как опасность, поскольку риск по отношению к опасности и угрозам выступает как оценочная категория, которая отражает вероятность наступления негативных явлений. Риск указывает на вероятность негативных воздействий для объекта, вызванных угрозами, которые возникают в результате определённых событий или действий участников общественных отношений.
Необходимо закрепление риска как правовой категории, так как определение риска в правовых документах будет способствовать более эффективному обеспечению безопасности. Нормативные правовые акты регулируют обеспечение безопасности объектов, по поводу которых складываются различные правоотношения. Не являются исключением финансовые правоотношения, в том числе бюджетные правоотношения. В сфере бюджетной деятельности формируются свои риски.
Риски в области бюджетной деятельности указывают на возможность влияния угроз на бюджетную безопасность. Бюджетная безопасность представляет собой положение защищённости бюджетной системы и бюджетного процесса от внутренних и внешних угроз, которое обеспечивается субъектами бюджетных и иных смежных с ними правоотношений в процессе осуществления ими финансовой деятельности, в порядке и с использованием средств, установленных нормами права. Бюджетная система и бюджетный процесс составляют объект бюджетной безопасности. Риски бюджетной безопасности выражают вероятность подверженности угрозам бюджетной системы и бюджетного процесса как составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетные риски всегда связаны с экономическими показателями. Руководитель Экономической экспертной группы Е.Т. Гурвич в своём докладе «Бюджетные риски – выявление, предупреждение и защита» в качестве бюджетных рисков указал: падение цен на нефть, снижение собираемости налогов, замедление экономического роста [4]. Низкие цены на нефть, недостаток налоговых доходов, общий экономический спад – всё это свидетельствует о предстоящей нехватке бюджетных средств, дальнейшем сокращении объёма межбюджетных трансфертов, что может повлечь за собой нарушения бюджетного законодательства. При этом, если низкая стоимость нефти и замедление роста экономики напрямую относятся к бюджетной безопасности, то снижение количества налоговых доходов больше влияет на налоговую безопасность. Безусловно, низкий уровень собираемости налогов влияет на формирование бюджета, но бюджет образуется также посредством аккумуляции других доходов. Индикаторами бюджетных угроз и рисков является размер дефицита бюджета и формирование государственного, муниципального долга.
Бюджетная безопасность обеспечивается финансово-правовыми средствами, т.е. правовыми актами, содержащими дозволения, ограничения и запреты в сфере бюджетной деятельности. Финансово-правовые средства обеспечения бюджетной безопасности используются не только для преодоления угроз бюджетной безопасности, но и с целью управления бюджетными рисками. Управление бюджетными рисками осуществляется посредством экономических инструментов и правового регулирования бюджетных правоотношений. С целью управления бюджетными рисками необходимо наличие правовой дефиниции бюджетных рисков. В некоторых правовых актах даны определения бюджетных рисков. Так, в порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента, утверждённом Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 383, под бюджетным риском понимается возможность невыполнения (полностью или частично) определённых параметров (характеристик) федерального бюджета, неэффективного управления ликвидностью счёта по учёту средств федерального бюджета, а также неэффективного использования средств федерального бюджета в текущем финансовом году, при условии сохранения в течение текущего финансового года качества финансового менеджмента, достигнутого в отчётном периоде [2]. Бюджетные риски связаны с невыполнением параметров бюджета и с неэффективным использованием средств федерального бюджета. Невыполнение параметров бюджета может быть вызвано негативными экономическими событиями. Неэффективное использование бюджетных средств связано с деятельностью субъектов бюджетных правоотношений.
В п. 25 Постановления Правительства РФ от 17 марта 2014 г. № 193 «Об утверждении Правил осуществления главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) доходов федерального бюджета, главными администраторами (администраторами) источников финансирования дефицита федерального бюджета внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита и о внесении изменения в пункт 1 Правил осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2014 года № 89» указано, что бюджетными рисками является вероятность возникновения событий, негативно влияющих на выполнение внутренних бюджетных процедур [1, ст.1290. п.25.]. Примечательно, что здесь бюджетные риски связываются, прежде всего, с событиями негативного характера, но не с действиями определённых субъектов бюджетных правоотношений, влекущими за собой отрицательное влияние на бюджетную систему и на бюджетную деятельность.
Бюджетные риски возникают на всех этапах публичной финансовой деятельности. Так, если на этапе образования публичных фондов денежных средств бюджетные риски, главным образом, связаны с экономическими показателями, то на этапах распределения и использования бюджетных средств бюджетные риски образуются посредством действий субъектов бюджетных правоотношений. В то же время, если рассматривать как бюджетные риски изменение цен на нефть, инфляцию, активность инвестиционной деятельности, то эти явления могут носить также и позитивный характер. Цены на нефть могут понижаться и повышаться, уровень инфляции, темп экономического роста, инвестиционная активность способны изменяться в положительную и в отрицательную сторону по отношению к бюджету. Возникает вопрос, всегда ли бюджетные риски отражают лишь вероятность негативных воздействий на бюджетную систему. Бюджетные риски могут выражать также возможность позитивного влияния экономических процессов на бюджетную сферу.
Обеспечение бюджетной безопасности должно осуществляться параллельно с бюджетным процессом. Бюджетные риски существуют на всех стадиях бюджетного процесса [7]. При этом на каждой стадии бюджетного процесса возникают различные риски. Основным бюджетным риском на стадии составления проектов бюджетов выступает недостоверность сведений, получаемых в процессе планирования и прогнозирования характеристик бюджета. На стадии рассмотрения и утверждения закона (решения) о бюджете бюджетным риском является возможность нарушения срока вступления бюджета в силу или возникновения разногласий при принятии закона о бюджете. Вероятность неисполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита, а также возникновение чрезвычайных расходов являются бюджетными рисками на стадии исполнения бюджета. На стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности в качестве бюджетного риска, как и на первой стадии бюджетного процесса, выступает недостоверность сведений, а также ошибки, допущенные в отчётности.
Деятельность по управлению бюджетными рисками состоит в минимизации возможности воздействия угроз на объект бюджетной безопасности. Управление бюджетными рисками включает в себя также применение мер по повышению влияния на бюджетную систему и на бюджетный процесс позитивных факторов. Экономические инструменты и правовые средства, с помощью которых осуществляется управление бюджетными рисками, должны быть направлены на обеспечение бюджетной безопасности. К экономическим инструментам управления бюджетными рисками относится стимулирование выполнения налоговой обязанности налогоплательщиками, привлечение инвестиций, обеспечение рыночной конкуренции. Финансово-правовые средства управления бюджетными рисками направлены на регулирование деятельности участников бюджетных правоотношений, связанной с обеспечением бюджетной безопасности. Управление бюджетными рисками и обеспечение бюджетной безопасности достигается посредством исполнения параметров бюджета, эффективного использования бюджетных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также осуществления бюджетного процесса в рамках действующего законодательства. Так, закрепление в законе о бюджете более низких цен на нефть, по сравнению с рыночной стоимостью, также относится к процессу преодоления бюджетных рисков.
В заключении представляется возможным сформулировать следующие выводы. С целью нормального развития общественных отношений, необходимо обеспечение безопасного функционирования различных объектов. Следует отличать такие категории, как «опасность», которая обозначает состояние незащищённости объекта, «угроза», конкретизирующая определённую форму опасности, и «риск», отражающая возможность воздействия угроз на объект. Необходимо правовое закрепление дефиниции «бюджетные риски» для формирования правового механизма управления бюджетными рисками. Бюджетные риски представляют собой вероятность воздействия угроз экономического и правового характера на бюджетную систему и бюджетный процесс. К бюджетным рискам относится: изменение цен на нефть; снижение налоговых, неналоговых и иных поступлений в бюджет; отток капитала из страны; уровень активности инвестиционной деятельности; замедление или отсутствие роста экономики; недостоверность сведений, необходимых для составления проектов бюджетов и для бюджетной отчётности; несоблюдение сроков бюджетного процесса; неисполнение определённых характеристик бюджета. Бюджетные риски возникают вследствие событий и действий и отражают негативное или позитивное влияние на бюджетную систему и на бюджетный процесс. Бюджетные риски существуют на всех этапах публичной финансовой деятельности и на всех стадиях бюджетного процесса. Дефицит бюджета и государственный (муниципальный) долг являются показателями бюджетных рисков. Применение экономических инструментов с целью управления бюджетными рисками должно осуществляться на основе правовых актов. В настоящее время управление бюджетными рисками регулируется правовыми актами лишь опосредованно. Несмотря на то, что в правовых актах содержатся дефиниции категории «бюджетные риски», законодательством урегулированы финансовый контроль и применение бюджетных мер принуждения, посредством которых осуществляется обеспечение бюджетной безопасности, существующее законодательство не формирует в полной мере правовой механизм управления бюджетными рисками. Несформированность правового механизма управления бюджетными рисками связана с тем, что в правовых актах отсутствует единообразное понимание бюджетных рисков и не установлен чёткий порядок реагирования на отрицательное влияние экономических показателей на бюджетную систему и на бюджетный процесс.
1. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 17 marta 2014 g. № 193 «Ob utverzhdenii Pravil osuschestvleniya glavnymi rasporyaditelyami (rasporyaditelyami) sredstv federal'nogo byudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) dohodov federal'nogo byudzheta, glavnymi administratorami (administratorami) istochnikov finansirovaniya deficita federal'nogo byudzheta vnutrennego finansovogo kontrolya i vnutrennego finansovogo audita i o vnesenii izmeneniya v punkt 1 Pravil osuschestvleniya vedomstvennogo kontrolya v sfere zakupok dlya obespecheniya federal'nyh nuzhd, utverzhdennyh postanovleniem Pravitel'stva Rossiyskoy Federacii ot 10 fevralya 2014 g. № 89» (s izmen.ot 23.04.2016g. № 340.) // SZ RF. 2014. № 12. St. 1290. p. 25.
2. Prikaz Ministerstva finansov Rossiyskoy Federacii ot 19 oktyabrya 2011 goda № 383 «O poryadke osuschestvleniya v Ministerstve finansov Rossiyskoy Federacii operativnogo monitoringa kachestva finansovogo menedzhmenta (s izmeneniyami na 20 yanvarya 2014 goda) // dokument ne byl opublikovan.
3. Vechkanov G.S. Ekonomicheskaya bezopasnost' / G. S. Vechkanov.- SPb., 2005. - S. 15.
4. Gurvich E.T. Byudzhetnye riski - vyyavlenie, preduprezhdenie i zaschita // Byudzhet - 2015. - № 7.
5. Man'kov V.D. Bezopasnost' obschestva i cheloveka v sovremennom mire. SPb. - 2005. - S. 121.
6. Ozhegov S.I. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka / S. I. Ozhegov. / pod. red. -prof. L. I. Skvorcova. - M., 2011. - S. 548
7. Podlesnaya I.S. Byudzhetnye riski na stadiyah byudzhetnogo processa // Nauchnoe soobschestvo studentov XXI stoletiya. Ekonomicheskie nauki: sb. st. po mat. XXVI mezhdunar. stud. nauch.-prakt. konf. № 11(26). URL: http://sibac.info/archive/economy/11(26).pdf (data obrascheniya: 04.10.2017).
8. Tolkovyy slovar' russkogo yazyka . Sost. Vinogradov V. V., Vinokur G. O., Larin B. A. i dr./ pod red.Ushakova D. N. - 1994. T. III. - S. 1860.
9. URL: http://investmtnts.academic.ru /1354/ Risk (data obrascheniya 6. 02. 2015).
