Russian Federation
GRNTI 10.01 Общие вопросы
OKSO 40.04.01 Юриспруденция
BBK 67 Право. Юридические науки
TBK 787 Государственное и муниципальное управление
The article examines the concept of interrelation of the state civil and municipal service. Civil service and municipal service have a number of similarities and differences between these two types of public service there is a strong relationship. Currently, this relationship is characterized by a significant number of problems. The effectiveness of the relationship between state civil service and municipal service is the basis of good governance, which is reflected in the performance of the public and municipal authorities, which is determined by the quality of its component managers. Such problems arise in the implementation of the principle of interrelation between the state civil and municipal service, necessitated finding ways of overcoming these problems. In this article the author discusses some solutions to the problems identified.
State civil service; municipal service; public service; state employee;municipal employees.
Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» впервые закрепил принцип взаимосвязи таких видов публичной службы, как государственная гражданская и муниципальная. Затем принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы получил дальнейшее развитие в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
С.Е. Чаннов полагает, что государственная служба как публично-правовой институт тесно связана с муниципальной службой. При этом специфические особенности, которыми обладает муниципальная служба, хотя и весьма близки к особенностям государственной службы, но в то же время не являются тождественными. Так, к существенным признакам муниципальной службы можно отнести: 1) публичность; 2) направленность на реализацию функций государства; 3) властный характер служебной деятельности; 4) особая организационная структура, характеризующаяся неотделимостью от аппарата муниципального образования; 5) наличие прямой публично-правовой связи между муниципальным образованием и муниципальным служащим [7, с. 39]. Определенное отличие их от признаков государственной службы показывает, что в отношении муниципальной службы возможны большие отступления от публично-правового режима регулирования, чем для службы государственной [9, с. 21]. Вышеуказанное объясняется тем, что первоочередной задачей государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как для муниципальной службы – решение вопросов местного значения.
Вместе с тем государственная гражданская и муниципальная служба, выступая институтами публичного права, имеют много общего, поскольку основной их целью является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. При осуществлении государственной гражданской и муниципальной службы, в частности при обеспечении властных полномочий, должностные лица имеют по своей природе немало общего.
Несмотря на наличие признаков, определяющих как сходство, так и различие государственной гражданской и муниципальной службы, существующая взаимосвязь между двумя такими видами публичной службы в настоящее время достаточно сформирована и закреплена в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также Федеральном законе от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Так, согласно положениям вышеперечисленных нормативных правовых актов, взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством: 1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы; 2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы; 3) единства требований к подготовке кадров для гражданской службы и муниципальной службы и профессиональному развитию гражданских служащих и муниципальных служащих; 4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; 5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих; 6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Из смысла нормы п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», следует, что взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы. При этом важно учитывать необходимость формирования профессиональных компетенций как основу квалификации будущих госслужащих еще на стадии обучения (применительно ко всем видам государственной службы) [8, с. 11].
В целях осуществления реализации принципа взаимодействия государственной гражданской и муниципальной службы необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего. При этом ранее действующий Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» закреплял за субъектами Российской Федерации достаточно широкие полномочия в части законодательного регулирования муниципальной службы, что служило основанием для возникновения различий в статусе муниципальных служащих. В связи с этим возникла необходимость в упорядочении системы муниципальной
службы путем унификации требований к муниципальным служащим. В результате был принят новый Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который, в свою очередь, усилил правовое регулирование муниципальной службы, а также сузил степень усмотрения со стороны субъектов Российской Федерации в части регулирования, придав муниципальной службе некую самостоятельность.
Но в то же время важным критерием для взаимосвязи гражданской и муниципальной службы выступает единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы. Так, указанная взаимосвязь проявляется, например, в учете стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы, и наоборот, стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы. Е.Ю. Киреева полагает, что посредством взаимосвязи гражданской и муниципальной службы проявляется институциональное единство публичной службы, составной частью и самостоятельным видом которой является муниципальная служба [2, с. 39].
Ст. 23 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» в целях обеспечения успешного прохождения муниципальной службы предусмотрены гарантии, которые в основном совпадают с гарантиями для государственных гражданских служащих.
Кроме гарантий, закрепленных в вышеуказанной статье, могут быть установлены дополнительные гарантии для муниципальных служащих законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования.
В.В. Еремян полагает, что гарантии гражданских и муниципальных служащих призваны обеспечивать их защищенность, в том числе правовую и социальную, повышать мотивацию к эффективному исполнению должностных обязанностей, способствовать укреплению стабильности кадрового состава государственной гражданской и муниципальной службы [1, с. 65].
Е.Ю. Киреева полагает, что если придерживаться принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы, то должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Российской Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. При этом в случае провозглашения самостоятельности органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации не должно быть, также как и установление каких-либо ограничений неправомерно [2, с. 40].
Вместе с тем принятие в 2007 г. Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» поспособствовало возникновению самостоятельности субъектов Российской Федерации в регламентировании отдельных вопросов муниципальной службы, учитывая исторические особенности муниципалитетов и иные местные традиции.
Кроме того, принятие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» обеспечило укрепление взаимосвязи между государственной гражданской и муниципальной службой Российской Федерации путем повышения эффективности работы органов местного самоуправления, а также улучшения результативности деятельности муниципальных служащих.
Таким образом, реализация принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы способствует повышению статуса последней, что приводит к значительной стабильности для муниципальных служащих, а также к престижу замещаемых муниципальных должностей.
В целях усиления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы необходимо в ближайшем десятилетии реализовать государственную программу «Развитие взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы». Указанная государственная программа должна включить в себя мероприятия, направленные на профессиональное развитие государственных гражданских и муниципальных служащих, основу которой должны составить учебно-практические семинары и дистанционные технологии обучения для повышения квалификации кадров. Реализация подобных мероприятий в рамках указанной программы поспособствует распространению программы на всех сотрудников, замещающих государственные и муниципальные должности.
При этом в рамках такой государственной программы необходимо разработать и принять единый кодификационный акт о государственной и муниципальной службе, который позволит систематизировать многочисленные нормативно-правовые акты, устранить, таким образом, пробелы и коллизии в действующем законодательстве и создать непротиворечивую нормативно-правовую базу. Принятие Кодекса о государственной и муниципальной службе позволит установить единообразие основных квалификационных требований, ограничений и обязательств для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы.
Таким образом, указанные изменения позволят стабилизировать взаимосвязь между государственной гражданской и муниципальной службой в Российской Федерации.
1. Eremyan V.V. Vzaimosvyaz' gosudarstvennoy grazhdanskoy i municipal'noy sluzhby kak dvuh vidov publichnoy sluzhby i professional'noy deyatel'nosti (k postanovke problemy)/ V.V. Eremyan// Pravo i politika. - 2006. - № 5. - S. 62-71.
2. Kireeva E.Yu. Problemy realizacii principa vzaimosvyazi gosudarstvennoy i municipal'noy sluzhby / E.Yu. Kireeva // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. - 2008. - № 3. - S. 38-40.
3. Ob osnovah municipal'noy sluzhby v Rossiyskoy Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 8 yanv. 1998 g. № 8-FZ (utratil silu): prinyat Gos. Dumoy Feder. Sobr. Ros. Federacii 17 dek. 1997 g.: odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 24 dek. 1997 g. // Ros.gaz. - 1998. - 16 yanvarya.
4. O gosudarstvennoy grazhdanskoy sluzhbe Rossiyskoy Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 27 iyulya 2004 g. № 79-FZ: prinyat Gos. Dumoy Feder. Sobr. Ros. Federacii 7 iyulya 2004 g.: odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 15 iyulya 2004 g. // Ros.gaz. - 2004. - 31 iyulya.
5. O municipal'noy sluzhbe v Rossiyskoy Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 02 marta 2007 g. № 25-FZ: prinyat Gos. Dumoy Feder. Sobr. Ros. Federacii7 fevr. 2007 g.: odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 21 fevr. 2007 g. // Ros.gaz. - 2007. - 7 marta.
6. O sisteme gosudarstvennoy sluzhby Rossiyskoy Federacii: feder. zakon Ros. Federacii ot 27 maya 2003 g. № 58-FZ: prinyat Gos. Dumoy Feder. Sobr. Ros. Federacii 25 apr. 2003 g.: odobr. Sovetom Federacii Feder. Sobr. Ros. Federacii 14 maya 2003 g. // Ros.gaz. - 2003. - 31 maya.
7. Presnyakov M.V., Channov S.E. Administrativno-pravovoe regulirovanie sluzhebnyh otnosheniy[Tekst]: teoriya i praktika. Monografiya / M.V. Presnyakov, S.E. Channov; pod red.: G.N. Komkova. - Saratov: Nauchnaya kniga, 2008. - 412 c.
8. Titova E.N. Sovremennye napravleniya formirovaniya professional'noy kompetentnosti obuchayuschihsya v obrazovatel'noy srede vuza pravoohranitel'nyh organov [Tekst]/ E.N. Titova // Zhurnal yuridicheskih issledovaniy. 2016. T. 1. № 2. S. 11.
9. Channov S.E. Administrativno-pravovaya model' regulirovaniya sluzhebnyh otnosheniy v Rossiyskoy Federacii: ponyatie i osnovnye cherty [Tekst]: dis. … d-ra yurid. nauk: 12.00.14 / S.E. Channov. - Saratov, 2009. - 440s.
