Russian Federation
The article reveals the features of consolidation of incentives and restrictions in the basic legal document that forms the budget - the President's Address to the Federal Assembly for 2017 and future development. The deformation of such legal categories in different historical periods is analyzed. Features of stimulation in the Message of the President of the Russian Federation to Federal Assembly the law on the state budget, in subordinate acts and scientific researches are compared. The basic directions of stimulation fixed in the budget legislation are allocated.
politics, the subjects of the budgetary law, incentives and constraints in the sphere of budget,subsidies,intergovernmental fiscal relations, government politics, budget.
В настоящее время в области формирования и исполнения бюджетов имеются значительные дефекты, которые проявляются при составлении и исполнении, как государственных бюджетов, так и бюджетов муниципальных образований. Все эти процессы проявляются в бюджетной системе в таких формах, как неисполнение бюджетов по доходам; увеличение количества высокодотационных бюджетов; диспропорциональность в финансировании муниципалитетов; отсутствие стимулирующего воздействия со стороны бюджетного регулирования в отдельных сферах публичной деятельности; низкая степень прозрачности бюджетных процедур; слабая нормативно-правовая база разработки и исполнения бюджетов различных уровней. При этом создается впечатление, что участники бюджетного процесса зачастую не заинтересованы что-то менять в существующей ситуации, не имея к этому подчас никаких стимулов.
В свете вышеизложенного особое внимание следует уделить существующим стимулам и ограничениям в бюджетной сфере. Необходимость усиления стимулирования как правового средства в механизме бюджетно-правового регулирования связана среди прочего с проблемами эффективности использования бюджетных средств.
Одной из причин неэффективного использования бюджетных средств нам видится отсутствие четкой системы в Методиках распределения и расчета трансфертов субъектам РФ: нет четкой концепции по стимулированию субъекта РФ и муниципального образования в целях увеличения доходов их бюджетов; нет единой концепции по оценке эффективности потребностей бюджетов бюджетной системы РФ, претендующих на финансовую помощь.
Описанные недостатки бюджетных отношений, в том числе неадекватность доходных полномочий расходным в цепочке «РФ – субъекты Федерации» проявляется и на уровне «региональные бюджеты – местные бюджеты».
Государство как собственник бюджетных средств и суверен должно стремиться пресекать подобные дефектные отношения, в том числе и путем привлечения к ответственности, и наоборот эффективное использование бюджетных средств должно квалифицироваться в качестве стимула для дальнейшего получения или увеличения финансирования из бюджета. В этой связи целесообразно говорить о парности таких правовых категорий как стимулы и ограничения.
При этом процессы межбюджетной финансовой помощи должны осуществляться в оптимальных пределах. Предоставление значительного количества межбюджетных трансфертов и иных форм финансовой помощи субъектам перестанет быть стимулом, а станет ограничением в их экономическом развитии, снизит эффективность их экономики, породит увеличение налогового бремени [4, с. 10].
При этом укажем, что в общей теории права разработка вопросов правового стимулирования рассматривается как одно из актуальных и перспективных направлений научных исследований [3].
Особенности проблем правового стимулирования посвящено значительное количество научных исследований, однако в области бюджета и бюджетной системы этот вопрос исследован недостаточно.
Правовой стимул в области бюджета, на наш взгляд, – это преимущество, предоставляемое субъекту в различных формах (например, межбюджетные трансферты, субсидии юридическим лицам), но всегда сочетаемое с правовыми ограничениями.
Ограничениепредставляет собой пределы или границы, за которые не должна выходить деятельность субъекта. И стимулы и ограничения являются важными средствами в механизме бюджетно-правового регулирования. Важной стороной правового ограничения является его дуалистичная природа. С одной стороны, несмотря на кажущийся сдерживающий стимулирование характер, ограничение также выступает побудителем желаемого для государства поведения субъектов общественных отношений [2, с. 12].
Более того, стимулы и ограничения в области бюджета всегда являются правовыми, т.к. всегда закрепляются в бюджетном законодательстве. По своей природе указанные средства бюджетно-правового регулирования «завязаны» на политике государства, реализуемой в области бюджета. Поэтому могут быть классифицированы по политическому и экономическому критерию.
С другой стороны, ограничение выступает важным информационно-психологическим средством, не допускающим получение финансовой выгоды субъектами, не выполняющими наряду со всеми условия предоставления преимущества [1, с. 85].
В настоящее время практически ежегодно в политических документах, которые являются основой для формирования государственного бюджета, прослеживаются такие меры правового стимулирования, как «льготы», «поощрения», «налоговые каникулы», «каникулы для бизнеса» и т.д.
Политические документы, такие как «Стратегия 2020», Послание Президента РФ и другие, оказывающие влияние на государственный бюджет, во многом задают ориентиры развития политики государства в области финансов, но не содержат упоминания о финансовой политике, а рассматривают ее через категории «бюджетная политика» и «налоговая политика».
Рассмотрение бюджетной политики как эффективного инструмента реализации государственной социально-экономической политики содержится в Бюджетном послании 2013–2015 гг. Несмотря на это, в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2014–2016 гг.» отмечается, что решение задач социально-экономической политики и их непосредственная реализация до настоящего времени рассматриваются отдельно от вопросов бюджетной политики.
В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ указано, что Министерство финансов Российской Федерации разрабатывает основные направления бюджетной и налоговой политики, однако ее цели нестабильны, поскольку практически ежегодно корректируются из-за различных обстоятельств – финансовый кризис, упадок экономики, санкции и т.п. [7].
Исходя из изложенного выше, мы пришли к тому, что основу для формирования стимулов и ограничений в бюджетной сфере составляют политические документы, к числу которых отнесено, прежде всего, Послание Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ закрепляет данные меры бюджетно-правового регулирования, а Постановления Правительства РФ и Методические рекомендации определяют механизм реализации стимулов и ограничений. При этом стимулы и ограничения как меры бюджетно-правового регулирования, с позиции Главы государства, направлены, прежде всего, на стабилизацию и стимулирование экономики страны.
В научной литературе отмечается высокая эффективность «экономического стимулирования» [8].
Представляется, что экономическое стимулирование будет эффективно и в бюджетной сфере, если его использовать вкупе с политическими стимулами и ограничениями.
Если проанализировать бюджетное законодательство, то можно выделить основные направления реализации бюджетно-правового стимулирования:
а) при бюджетном кредитовании: снижение ставки процента и увеличение сроков использования средств. Данные меры возможно применять, в частности, при эффективном использовании выделенных бюджетных средств: достижение определенного социального эффекта (увеличение количества рабочих мест, оказание государственных услуг НКО), увеличение объемов производства и, соответственно, рост поступлений налоговых платежей;
б) в межбюджетных отношениях: выделение бюджетных средств субъектам РФ или муниципальным образованиям, которые эффективно и по целевому назначению используют бюджетные средства, которые также не привлекались к ответственности за нецелевое использование государственных финансов [10, с. 10].
По мере совершенствования бюджетного законодательства в Российской Федерации становится очевидно, что достижение целей бюджетной реформы требует осуществления целого комплекса мероприятий как в области совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами [6, с. 24–28].
Представляется целесообразным предложить следующие меры оптимизации бюджетно-правового регулирования межбюджетных отношений и создания слаженного механизма бюджетно-правового регулирования.
Во-первых, финансовым органам следует разработать комплекс мероприятий, направленных на достижение необходимых темпов роста налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы. Создать ясную систему расчета и определения эффективности выделения межбюджетных трансфертов субъектам РФ, муниципальных образований.
Во-вторых, следует повысить эффективность мер, направленных на увеличение налоговой базы регионов и муниципальных образований в целях создания условий для самостоятельного пополнения бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ.
В-третьих, необходимо обеспечить максимально эффективное распределение межбюджетных субсидий и других форм финансовой помощи, а также продолжить работу по программному использованию межбюджетных трансфертов. Определить более подробно цели государственной программы и снизить риски неэффективности использования государственной программы.
В-четвертых, в целях повышения эффективности финансирования делегированных полномочий компетентным органам РФ и субъектов РФ следует нормативно закрепить целевые показатели результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению переданных полномочий [5, С. 10].
1. Alekseev S.S. Obschie dozvoleniya i obschie zaprety v sovetskom prave / S.S. Alekseev. - M.: Yurid. lit.,1989.
2. Bobkova L.L. Monitoring byudzhetno-pravovyh kategoriy na sovremennom eta-pe: tendencii k formirovaniyu i obnovleniyu / L.L. Bobkova // Finansovoe pravo. -2016. -№ 8. - S. 12-13.
3. Erohina T.V. Gosudarstvennoe upravlenie zdravoohraneniem v Rossiyskoy Federacii / T.V. Erohina // «Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» : URL : www.consultant.ru/online. (data obrascheniya 20.05.2018).
4. Makarov A.V. Celi i zadachi byudzhetnoy politiki gosudarstva / A.V. Makarov // Yurist.- 2005. - N 10. - S.10.
5. Markelov F.V. Otvetstvennoe ispol'zovanie Byudzhetnyh sredstv kak pozitivnaya sostavlyayuschaya byudzhetno-pravovoy otvetstvennosti / F.V. Markelov // Finansovoe pravo. -2006. - № 4.
6. Krohina Yu.A. O novyh podhodah k reformirovaniyu mezhbyudzhetnyh otnosheniy v celyah obespecheniya ustoychivogo social'no-ekonomicheskogo razvitiya sub'ektov Rossiyskoy Federacii / Yu.A. Krohina // Finansovoe pravo. - 2014. - N 4. -S. 24-28.
7. Finansovoe pravo: uchebnik / Otv. red. A.M. Kovaleva. - M., 1997.
8. Yalbulganov A.A. "Postateynyy nauchno-prakticheskiy kommentariy k Zemel'nomu kodeksu Rossiyskoy Federacii" / A.A. Yalbulganov// «Spravochnaya pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» : URL : www.consultant.ru/online. (data obrascheniya 20.05.2018).
