Russian Federation
Russian Federation
Russian Federation
VAC 08.00.10 Финансы, денежное обращение и кредит
VAC 08.00.12 Бухгалтерский учет, статистика
VAC 08.00.13 Математические и инструментальные методы экономики
VAC 08.00.14 Мировая экономика
UDK 33 Экономика. Экономические науки
The Doctrine of Food Security of the Russian Federation, approved in a new edition by the Decree of the President of the Russian Federation No. 20 of January 21, 2020 [1], determines that this Doctrine is a strategic planning document, which reflects the official views on the goals, objectives and main directions of the state social economic policy in the field of food security of the Russian Federation. In paragraph 4, it is established that this Doctrine is the basis for the development of regulatory legal acts in the field of food security, development of agriculture and fisheries. It should be noted that this Doctrine (paragraph 5) takes into account the recommendations of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) on the share of imports and food stocks taken. Familiarization with the content of the Doctrine allows us to conclude that the Doctrine, according to the rules of normography [2] and legal technique [3], cannot be qualified as a legal act. It would be more correct to call this document as a concept for ensuring food security, which sets out general approaches to the formation of the main directions of state policy in the field of food security. The constituent parts of the concept are: a) sustainable development of agricultural production based on medical indicators per capita; b) ensuring the range, quality and safety of food products; c) meeting the domestic needs of the Russian state in domestic agricultural products and increasing their volumes for export, which confirms the stability of the agricultural sector in the agri-food market in terms of ensuring food independence; d) increasing the economic availability of high-quality food products to form a healthy diet for all groups of the population; e) ensuring the physical availability of food products through the trade system, agri-food markets, catering facilities of various types.
food security doctrine, public administration, agricultural production, economic accessibility, physical accessibility, formation of a healthy diet
Введение
Тема настоящей статьи является актуальной в свете развития аграрно-экономической науки в современных геоэкономических условиях, связанных с экономическими санкциями в отношении Российской Федерации и пандемией коронавируса в мире. Актуальность темы исследования связана также с особой ролью системы управления обеспечением продовольственной безопасности в современной России.
В условиях реализации Доктрины продовольственной безопасности от 30.01.2010 года было значительное число научных публикаций, проводились научные обсуждения на конференциях различного уровня, круглых столах и научных семинарах.
Новая редакция Доктрины принята 21 января 2020 года. На ее основе формируется современный взгляд на обеспечение продовольственной безопасности в субъектах Российской Федерации и на федеральном уровне.
В качестве примера можно привести прошедшую 16 октября 2020 г. в г. Екатеринбурге Международную научно-практическую конференцию на тему: «Глобальные и национальные проблемы продовольственной безопасности: уроки, вызовы и новые возможности».
Целесообразность разработки темы настоящей статьи обусловлена необходимостью исследования реализации направлений Доктрины продовольственной безопасности на современном этапе развития аграрной экономики и общественных отношений.
Научная новизна объясняется исследованием новой редакции Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации от 21 января 2020 года и ее комплексного влияния на организацию управления обеспечением продовольственной безопасности Российской Федерации.
Цель и задачи исследования связаны с анализом развития отдельных направлений государственной политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности.
Теоретическая значимость настоящей работы характеризуется ее вкладом в экономическую теорию и теорию аграрной экономики.
Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы могут быть использованы в системе управления сельским хозяйством и регулирования потребительского рынка.
Методы исследования: анализа; синтеза; сравнительный метод; метод экономического прогнозирования.
Результаты
Комплекс направлений государственной политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности концептуально изложенный в содержании Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации для своей реализации на практике потребует соответствующего правового оформления. В идеале это может быть федеральный закон «Об обеспечении продовольственной безопасности Российской Федерации», в котором были бы изложены общие подходы к решению задач по обеспечению продовольственной безопасности и определены ответственные за реализацию каждого направления. Скажем, для развития отечественного аграрного производства – Министерство сельского хозяйства, за экономическую доступность продовольствия - Министерства и ведомства финансово-экономического блока, за физическую доступность продовольствия - Министерство промышленности и торговли, а также должен быть подключен Центросоюз и другие ведомства, регулирующие отношения в сфере торговой деятельности, общественного питания, рыночной торговли и иных направлений доставки продуктов питания населению.
Формально у всех перечисленных министерств и ведомств сегодня имеются или законы, или иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере их деятельности.
Назовем отдельные из них. Федеральный закон № 264-ФЗ от 20.12.2006 г. «О развитии сельского хозяйства» [4], Федеральный закон № 271-ФЗ от 30.12.2006 г. «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации» [5], Федеральный закон № 193-ФЗ от 8.12.1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации» [6], Федеральный закон № 29-ФЗ от 02.01.2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [7], Федеральный закон № 381-ФЗ от 28.12.2009 г. «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» [8], Бюджетный кодекс Российской Федерации, утвержденный федеральным законом № 145-ФЗ от 31.07.1998 г. [9]. Закон Российской Федерации «О потребительской кооперации (потребительских обществах и их союзах в Российской Федерации) № 3085-1 от 19 июня 1992 г. [10]. К федеральным законам необходимо добавить указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты министерств и иных органов государственной исполнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации. Необходимо учитывать и правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие отношения в области обеспечения продовольственной безопасности на местном уровне.
С учетом пункта 4 Доктрины от 21.01.2020 г. возможна разработка нормативных правовых актов в области обеспечения продовольственной безопасности и реализации направлений, определенных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации. Вместе с тем, необходимо отметить, что разрабатываемые правовые акты должны соответствовать требованиям юридической техники и нормографии и не дублировать существующее законодательство в части организации и развития сельского и рыбного хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности, других направлений обеспечения продовольственной безопасности.
Содержание разрабатываемых правовых актов должно быть ориентировано на создание и функционирование эффективной системы органов управления обеспечением продовольственной безопасности на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации и органах местного самоуправления. Возможно и образование специального федерального органа государственной власти, координирующего деятельность контрольно-надзорных органов, которые сегодня разрозненно участвуют в осуществлении функций государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения продовольственной безопасности. И как в той поговорке «у семи нянек дитя без глаза», в их деятельности не чувствуется интегрирующего начала и ощущается как в басне Крылова действия «Лебедя, рака и щуки», что не позволительно в вопросах обеспечения продовольственной безопасности. Создавать дополнительно отдельную федеральную службу в условиях реформы контрольно-надзорных органов вряд ли целесообразно, как в моральном, так и в материальном плане. Вместе с тем, может быть создан государственный комитет по обеспечению продовольственной безопасности, в функции которого будут входить координация деятельности федеральных контрольно-надзорных органов в области обеспечения реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации.
В целом продовольственная безопасность населения страны должна быть напрямую связана с качеством жизни, сохранением условий для формирования и развития человеческого капитала способного обеспечить кадрами потенциальных работников все отрасли экономики российского государства.
На обеспечение продовольственной безопасности могут повлиять ряд рисков и угроз, к числу которых можно отнести, во – первых, экономические риски. К ним относят снижение роста национальной экономики. А это приводит к инфляции и кризисам в банковской системе. Кризис, в свою очередь, повлечет за собой снижение инвестиционной привлекательности для отечественного сельского хозяйства. Конкурентоспособность отечественной продукции сельского хозяйства также зависит от объемов финансирования.
К технологическим рискам относятся отставание развития научно-производственной базы. Немаловажное значение имеют климатические и экологические угрозы. В России достаточно земель, непригодных для земледелия, и такие деградированные земли продолжают иметь место. Происходит это вследствие нерационального использования земель в сельском хозяйстве.
В настоящее время все более очевидными становятся социальные угрозы. Они обусловлены тем, что многие сельские жители уезжают из деревень в города. Ежегодно с карты страны исчезают десятки деревень и поселков. Поэтому преемственность уклада сельского жителя постепенно исчезает.
Но тогда будет ли соблюдаться в полном объеме Доктрина продовольственной безопасности, которая как раз и подразумевает самообеспеченность страны основными сельскохозяйственными продуктами отечественного производства. Всегда был определенный государственный резерв сельскохозяйственной продукции (в первую очередь, зерна) на случаи чрезвычайных ситуаций. Вся продукция государственного резерва должна быть только отечественного производства.
Интересен тот факт, что производство зерна в нашей стране в 1,5 раза превышает внутреннюю потребность. Россия является одним из главных экспортеров по зерну. И посевной материал у нас также в основном отечественный.
Большое значение имеет и зависимость по породистому скоту. Качественный скот пока тоже иностранный. Но их породы не всегда подходят для наших условий довольно сурового климата. И рационы витаминных добавок в основном иностранные. Ветеринарные препараты тоже после закрытия в 90 – е годы отечественных заводов, у нас как правило импортные.
Например, в Свердловской области намечены несколько программ для обеспечения продовольственной безопасности и самообеспеченности региона. К таким программам относятся «Уральское молоко в каждый дом», «Свежие овощи круглый год», «Комфорт в каждое село».
В настоящее время Свердловская область одна из лучших в стране по объемам валового производства молока и первая в Уральском федеральном округе. А два других региона в УрФО – Челябинская и Тюменская области обеспечивают полностью себя мясом птицы. По яйцам эти регионы обеспечивают себя более чем на 100 %. Такая же ситуация по обеспеченности картофелем и овощами открытого грунта.
Свердловская область по производству мяса птицы и свинины отстает от Челябинской и Тюменской областей, но в области активно развиваются такие направления, как козоводство и кролиководство. Сейчас в Свердловской области приоритетным является проект по разведению коз альпийской породы и производство сыров из козьего молока. Также по европейской технологии работает предприятие «Раббит» по выращиванию кроликов.
Развивается и рыбоводство, но пока не в полном объеме. Поэтому эта подотрасль в области обеспечивается государственной поддержкой в виде субсидий.
В Свердловской области зерновые культуры занимают 42 % посевной площади и 49 % занято под кормовыми культурами. Объем производства зерна зависит от погодных условий, как и урожайность картофеля и овощей открытого грунта.
Пищевая и перерабатывающая промышленность работают стабильно. Например, молочная промышленность области выпускает более чем 120 наименований молочной продукции. Одним из ведущих предприятий молочной отрасли является АО «Ирбитский молочный завод», в котором сейчас открыт цех по производству сухих молочных продуктов.
В 2021 году государственная поддержка агропромышленного комплекса области составит 3,7 млрд рублей, из которых 2,9 млрд рублей будут перечислены из бюджета региона. К концу 2021 года государственную поддержку запланировано увеличить до четырех миллиардов рублей.
Если проанализировать экспорт продукции АПК по Свердловской области, то он снизился примерно на 20 % по сравнению с 2019 годом из – за последствий пандемии коронавируса. Снижение объемов экспорта связано с ограничительными мерами по распространению коронавирусной инфекции. Кроме того, и покупательная способность по этой же причине снизилась тоже примерно на 18 %. Но, несмотря на этот трудный для страны и региона период, работа по увеличению продукции агропромышленного комплекса на экспорт ведется, и разрабатываются мероприятия по их осуществлению.
Но проблема импортозамещения еще остается. Из 24 товарных позиций 16 позиций превышают импорт над экспортом. Это, в первую очередь, луковицы цветочных растений. Здесь импорт превышает экспорт в 165 раз. По категории «фрукты» и «орехи» превышение составляет 56 раз. Интересен тот факт, что почти полностью обеспечивая страну куриным яйцом, импорт этой продукции в 10 раз превышает экспорт, а овощи – в 6 раз. И только в 14 раз экспорт превышает импорт в категории «злаки». И если экспорт в первом полугодии 2020 года составил 12,6 млрд долларов, то импорт – 14,5 млрд долларов. Поэтому пока импорт все еще превышает экспорт продукции.
Если мы рассмотрим импорт по Свердловской области, то в основном импортировалась молочная продукция и мед на 28 млн долларов за 2020 год. В основном продукция импортировалась из Беларуси и Киргазии. Из продуктов растительного происхождения, таких, как фрукты и орехи, было импортировано в область 36 % от общего количества импортных товаров сельскохозяйственного назначения, а в группе «живые растения» импорт по области составил 42 %. Основными импортерами здесь являются Эквадор и Индия. По группе «жиры и масло» в Свердловскую область импортерами являются Индонезия (76 %) и Испания (8 %).
Но доля импорта на некоторые виды продуктов будет оставаться высокой. Это зависит от природно - климатических условий в России, где нет возможности выращивать в открытом грунте бананы и цитрусовые. Основными поставщиками этих фруктов являются Турция, Южная Африка, Марокко и Египет. А ввоз из – за рубежа яблок постепенно сокращается за счет выращивания этих фруктов на территории России. Но по – прежнему Россия закупает груши, абрикосы и виноград в прежних объемах опять же из – за климатических условий. Виноград в настоящее время выращивают в России до 60 – 80 тыс. тонн в год, при среднем потреблении до 300 тыс. тонн в год. Увеличение объемов производства отечественного винограда до 100 – 120 тыс. тонн в год вполне реально в ближайшее время, но на это потребуются немалые дополнительные затраты, которые пока на эту отрасль не выделяются дополнительно. Да и урожай винограда в Турции и других южных странах поспевает быстрее, чем в России, поэтому конкурировать отечественным производителям винограда с зарубежными производителями нет возможности.
За последние годы основными покупателями сельскохозяйственной продукции по Свердловской области являются Узбекистан, Китай и страны Таможенного союза. Узбекистан в основном закупает картофель и лес. В страны таможенного союза и в Китай экспортируется продукция птицеводства, растительное масло, мед и майонез.
Продовольственная безопасность на региональном уровне зависит от многих факторов. Невозможно в каждом регионе производить свою региональную продукцию сельского хозяйства по причине природно – климатических условий, плотности населения, а также и развитости инфраструктуры. Поэтому регионы, где сельское хозяйство развивается слабо, пополняют свои продовольственные запасы за счет других регионов и стран. К таким регионам относят регионы Сибири и Дальнего Востока.
К общим чертам обеспечения региональной безопасности относят доступность продовольствия в полном объеме для населения каждого региона. Важную роль играет устойчивое воспроизводство АПК [12] в каждом регионе. Соответствие объемов экспорта устанавливает отношение производства продуктов сельского хозяйства внутри региона и межрегиональными поставками продовольствия.
К негативным последствиям в аспекте региональной продовольственной безопасности мы можем назвать, в первую очередь, низкий уровень платежеспособного спроса населения на продукты. С одной стороны – развивать рынок отечественной продукции сельского хозяйства необходимо в целях безопасности качества пищевых продуктов. Но, с другой стороны – качественная и экологически чистая продукция того же фермерского производства стоит довольно дорого, а покупательная возможность половины населения страны находится на довольно низком уровне. Важным фактором нужно назвать и неразвитость инфраструктуры внутреннего рынка, о чем мы уже говорили выше. А неразвитость инфраструктуры приводит к недостаточной инвестиционной активности, что напрямую оказывает негативное воздействие на инновационное развитие в сельском хозяйстве.
Кроме общих факторов в каждом регионе существуют свои определенные особенности [13]. Среди них и природно-климатические условия. Поэтому нельзя сравнивать регионы в благоприятными погодными условиями для производства сельскохозяйственной продукции, и регионы крайнего Севера.
В каждом регионе существуют и определенные местные традиции потребления продовольствия. Например, установлено, что больше других регионов употребляет майонез Свердловская область, а лидером является город Екатеринбург. Это объясняется тем, что в Екатеринбурге находится Екатеринбургский жировой комбинат, который является мировым лидером по производству майонеза на душу населения. В Кировской области больше чем в других регионах потребляют молоко и молочные продукты – на каждого жителя региона приходится по 276 кг молока. Это примерно на 90 – 100 кг больше, чем в среднем по другим регионам РФ. По потреблению мяса лидируют Республика Калмыкия – 115 кг на человека, на втором месте Московская область – 105 кг на человека.
На объемы продовольствия влияют и каналы обеспечения продовольствием [14; 15]. Не каждый регион может производить и качественную продукцию. Это зависит от экологической напряженности в регионах, и от природно-климатических условий. Например, в северных регионах растениеводство почти не ведется, а развивается только животноводство. В Свердловской области региональные власти поставили задачу обеспечения сельскохозяйственной продукцией за счет собственных ресурсов.
Выводы
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации является документом стратегического планирования и объединяет в себе основные направления государственной социально-экономической политики в области обеспечения продовольственной безопасности российского государства. Доктрина по своему содержанию и оформлению не может быть отнесена к нормативному правовому акту, регулирующему комплекс отношений в сфере обеспечения продовольственной безопасности, ибо в нем нет механизмов ответственности. Вместе с тем, концептуально определено в пункте 4, что Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в области обеспечения продовольственной безопасности. Такой поход теоретически можно рассматривать как акт государственного управления в сфере создания необходимых организационно-правовых управленческих условий. Действительно, в Доктрине концептуально определен комплекс направлений, при реализации которых будут созданы условия для обеспечения продовольственной безопасности населения страны. Для реализации Доктрины должны быть задействованы все органы власти при интегрирующей и координирующей роли Минсельхоза, персонально отвечающего за реализацию всех направлений, определенных в Доктрине продовольственной безопасности. А без проведения такой работы Доктрина, как это не раз бывало с реализацией Стратегий, Программ и иных документов стратегического планирования, может повторить судьбу таких документов и не достигнет цели и логического завершения.
1. Doktrina prodovol'stvennoy bezopasnosti Rossiyskoy Federacii, utv. Ukazom Prezidenta Rossiyskoy Federacii № 20 ot 21 yanvarya 2020 goda / Sobranie zakonodatel'stva RF, 2020. Elektronnyy resurs: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73338425 (data obrascheniya 18.01.2021)
2. Normografiya. pod red. Yu.G. Arzamasova. Uchebno-metodicheskaya posobie dlya vuzov. - M. Akademicheskiy proekt. Praktika. 2007. 560 s.
3. Zakonodatel'naya tehnika. Nauchno - prakticheskaya posobie pod. Red. Yu.A Timihorova - M, Izd - vo «Gorodec». 2000. 272 s.
4. Federal'nyy zakon № 264-FZ ot 29.12.2006 g. «O razvitii sel'skogo hozyaystva» / Sobranie zakonodatel'stva RF, 2007. № 1 (Ch I) ct. 27. Elektronnyy resurs: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_64930. (data obrascheniya 16.01.2021)
5. Federal'nyy zakon «O roznichnyh rynkah i o vnesenii izmeneniy v Trudovoy kodeks Rossiyskoy Federacii». № 271-FZ ot 30.12.2006 g. / Rossiyskaya gazeta 2007 g. № 4264.
6. Federal'nyy zakon «O sel'skohozyaystvennoy kooperacii» № 193-FZ ot 08.12.1995. / Sobranie zakonodatel'stva RF, 1995 № 50. st. 4870. Elektronnyy resurs: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8572/ (data obrascheniya 10.01.2021)
7. Federal'nyy zakon «O kachestve i bezopasnosti pischevyh produktov» № 29-FZ ot 02.01.2000 goda / Sobranie zakonodatel'stva RF 2000 № 2. st. 150. Elektronnyy resurs: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_25584/ (data obrascheniya 14.01.2021)
8. Federal'nyy zakon «Ob osnovah gosudarstvennogo regulirovaniya torgovoy deyatel'nosti v Rossiyskoy Federacii» № 381-FZ ot 28.12.2009 g. / Sobranie zakonodatel'stva RF, 2010 № 1. st. 2. Elektronnyy resurs: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_95629/ (data obrascheniya 12.01.2021)
9. Byudzhetnyy kodeks Rossiyskoy Federacii ot 31.07.1998 N 145-FZ (red. ot 22.12.2020) (s izm. i dop., vstup. v silu s 01.01.2021) Elektronnyy resurs: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (data obrascheniya 10.01.2021)
10. Zakon Rossiyskoy Federacii «O potrebitel'skoy kooperacii (potrebitel'skih obschestvah, ih soyuzov v Rossiyskoy Federacii» № 3085-1 FZ ot19 iyunya 1992 g. Elektronnyy resurs: https://vuzlit.ru/1893447/rossiyskoe_zakonodatelstvo_potrebitelskih_kooperatsiyah (data obrascheniya 15.01.2021)
11. Gosudarstvennaya programma razvitiya sel'skogo hozyaystva i regulirovaniya rynkov sel'skohozyaystvennoy produkcii, syr'ya i prodovol'stviya na period 2013-2025 gg. utv. Postanovleniem Rossiyskoy Federacii № 717 ot 14 iyulya 2012 g. / Sobranie zakonodatel'stva RF, 2012 № 32. st. 4549. Elektronnyy resurs: http://docs.cntd.ru/document/902361843 (data obrascheniya 12.01.2021)
12. Geht I.A. «Dorozhnaya karta» transformacii sistemy potrebitel'skoy kooperacii kak instituta social'nogo i ekonomicheskogo razvitiya / I.A. Geht, M.M. Kislickiy, M.I. Parfenov // Agroprodovol'stvennaya politika Rossii. - 2015. - №3. - S. 14-16.
13. Golovina L.A. Razvitie agrobiznesa sub'ektov Central'nogo makroregiona v koordinatah imperativov prostranstvennoy transformacii ekonomiki / L.A. Golovina, M.M. Kislickiy, O.V. Logacheva // ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika. - 2020. - № 1. - S. 47-76.
14. Transformaciya usloviy i ekonomicheskih otnosheniy v sisteme obespecheniya naseleniya prodovol'stviem : monografiya / M.M. Kislickiy. - M.: VNIIESH, 2018. - 260 s.
15. Teoriya, metodologiya i praktika realizacii ekvivalentnyh mezhotraslevyh otnosheniy v APK : monografiya / pod red. prof. O.A. Rodionovoy. - M.: Fond «Kadrovyy rezerv», 2019. - 220 s.
