Бюджетное устройство с позиций юридического регулирования сферы финансов – важнейшая характеристика государства. Бюджетное устройство выступает необходимым атрибутом государства, выражающим его отраслевой правовой статус в связи с проявлением государственного суверенитета в сфере финансов, публичного регулирования экономических отношений. Несмотря на столь фундаментальный характер рассматриваемой юридической категории, в российской науке – как конституционного, так и финансового права, а также законодательном регулировании, отсутствует целостный теоретически обоснованный подход к сущности бюджетного устройства. Проведенное автором настоящей работы диссертационное исследование бюджетного устройства позволило охарактеризовать его в качестве правовой категории, подразумевающей функционирование бюджетной системы государства, основанной на нормативном правовом регулировании и управлении государственными финансами, установлении бюджетной компетенции публично-правовых образований, органов власти, направленной на формирование доходов и осуществление расходов бюджета, осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает нормативное правовое регулирование на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с учетом разграничения их полномочий, имеющего конституционные основы.
Бюджетное устройство рассматривается не в качестве исключительно отраслевой финансово-правовой категории, а в качестве таковой, имеющей конституционные основы в силу взаимосвязи со статусом государства, его суверенитетом. Это актуализирует обозначенную тематику конституционных основ бюджетного устройства российского государства, точнее, содержания и качества его регулирования ныне действующей Конституцией Российской Федерации [1]. Актуальность также представляют конституционные основы бюджетных правоотношений, в широком смысле – конституционные основы публичных финансов, еще шире – конституционные основы экономики во взаимосвязи публичных и частных финансов, «полезных» государству.
Для законодательства России характерно, что бюджетное устройство, будучи связано с государственным суверенитетом в сфере финансов, не отражено Конституцией российского государства. В Конституции РФ отсутствуют положения, предусматривающие определение понятия бюджетного устройства государства, очерчивающие его структуру. Бюджетное устройство России не обеспечено должным образом и терминологией отраслевого законодательства: Бюджетный кодекс РФ [2], будучи основным актом бюджетного права, не закрепляет понятие бюджетного устройства на дефинитивном уровне. Определения категорий, соответствующих бюджетным правоотношениям, характеризующим его содержание (доходы бюджета, расходы бюджета, бюджет и др.), носят поверхностный характер, отчасти не соответствуют сложившимся положениям финансово-правовой науки, не учитывают и конституционные требования к общественным отношениям в сфере финансов.
По поводу предпосылок несовершенства отраслевого законодательства может быть много рассуждений, однако, вне сомнения, когда речь идет именно о фундаментальных категориях, выражающих специфику юридического статуса самого государства, положения отраслевого законодательства должны базироваться на Основном законе государства – Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, это является основополагающим условием успешного регулирования отраслевых общественных отношений, соблюдения законодателем «линии» их регулирования, отвечающей государственным устоям. И отсюда обратный вывод – если в основном законе отсутствуют даже какие-либо намеки на содержание, статус той или иной категории, это, вероятнее всего, приведет к неточности, разрозненности нормативного регулирования соответствующих ей общественных отношений, отсутствию концептуального подхода к их упорядочению специальными источниками права.
Несмотря на констатацию юридической необеспеченности бюджетного устройства Конституцией РФ, в ней содержится ряд правовых норм, имеющих непосредственное отношение к содержанию рассматриваемой категории. К ним относятся нормы, закрепляющие следующие положения: например, относящие финансовое регулирование к ведению Российской Федерации (ст. 71); разграничивающие предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, 73), влияющие на систему расходов; предписывающие учредить Счетную палату РФ для осуществления контроля над исполнением бюджета (ст. 101), обязательное рассмотрение в Совете Федерации законов по вопросам федерального бюджета (ст. 106), финансирование судов производить за счет средств федерального бюджета (ст. 124) и ряд иных.
Приведенные положения, содержащиеся в Конституции РФ, определяют нормативные правовые основы развития бюджетных отношений, закрепляемые финансовым (бюджетным) законодательством. Речь идет, например, о правовых основах бюджетных отношений по исполнению бюджета, выполнению расходных обязательств, осуществлению бюджетного контроля и некоторых иных. Вместе с этим следует принять во внимание устоявшееся в юридической науке мнение, согласно которому конституционные положения, будучи базовыми для финансового (бюджетного) права, остаются в рамках права конституционного, и возникающие на их основе правоотношения являются конституционными со всеми присущими им особенностями [6, с. 64]. В таком случае речь следует вести о связи бюджетно-правового и конституционного регулирования отношений в сфере финансов, применительно к тематике настоящей работы – о комплексном характере правового регулирования бюджетного устройства. Взаимосвязь конституционных и бюджетно-правовых норм отметил еще д-р юрид. наук, профессор М.И. Пискотин: «…значительное число норм бюджетного права имеет характер государственно-правовых (или конституционно-правовых)» [12, с. 42]. Взаимосвязь бюджетного и конституционного права объясняется тем, что бюджетно-правовое регулирование затрагивает статус государства и входящих в его состав территориальных образований, имеющий одновременно и финансово-правовые, и конституционные характеристики.
Анализ конституционных положений позволяет сделать вывод, что Конституция РФ осуществляет рамочное регулирование различных сфер государственной и общественной деятельности, в том числе сферы экономики, финансов. Конституция РФ затрагивает ключевые моменты бюджетно-правового регулирования в связи с установлением основ конституционного строя, статуса Российской Федерации и входящих в ее состав публично-правовых образований. Традиции включения в Конституцию РФ положений «бюджетно-правового содержания», направленных на сферу финансов, берут свое начало еще с конституций российского государства периода СССР (например, глава 20 Конституции РСФСР 1978 г.) [3].
В силу значимости Конституции РФ для финансово-правового, бюджетно-правового регулирования ведутся дискуссии по вопросам целесообразности обособить в ней главы специализированного содержания, касающиеся, например, основ бюджетного устройства, межбюджетных отношений, финансов в целом [10, с. 146]. Специалисты в таком аспекте анализируют зарубежный опыт конституционно-правового регулирования финансов. На конституции многих государств возложена основная нагрузка в области регулирования финансовой деятельности, бюджетного устройства. Они предусматривают, например, нормы, регулирующие отношения в области распределения денежных средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы государства, нормы, закрепляющие в качестве принципа развития отношений в сфере публичных финансов справедливость их распределения (гл. V а, Х Основного закона ФРГ; ст. 119 Конституции Итальянской Республики; п. 2 ст. 238 Конституции Португальской Республики; п. 1 ст. 40 Конституции Испании) [7, с. 68–122, 132–159, 163–214; 8, с. 821]. Однако применительно к законодательной практике российского государства не все специалисты одобряют предложения включить в Конституцию РФ положения бюджетно-правовой и иной отраслевой регулятивной направленности, считая необходимым по вопросам формирования и использования финансов, экономической политики принимать отраслевые федеральные законы – акты финансового, бюджетного законодательства [4, с. 11].
По нашему мнению, регулирующая роль Конституции РФ для бюджетного устройства должна заключаться в рамочном определении нормативных основ финансовой, бюджетной деятельности государства, ее управленческой роли для сферы финансов и экономики с учетом характеристик статуса государства. Конституция должна разрешать вопросы содержания суверенного бюджетно-правового статуса государства, разграничения бюджетных полномочий государства и входящих в его состав территориальных образований, полномочий финансовых органов, осуществляющих управление и контроль в сфере финансов, экономики; устанавливать основы государственной политики в области формирования доходов и расходов государства, акцентируя при этом внимание на определении, в чьем ведении находится регулирование отношений, направленных на реализацию элементов бюджетного устройства. Детальное регулирование бюджетных отношений должно осуществляться отраслевыми источниками права. Это имеет место в законодательстве России. В то же время можно привести примеры зарубежных конституций, провозглашающих целесообразность закрепления правовых основ бюджетных правоотношений именно в специальных законах (п. 2 ст. 58 Конституции Словацкой Республики) [9, с. 126].
Наличие ряда норм, прямо или косвенно затрагивающих бюджетные отношения, специфика юридической природы конституции как источника права, а именно верховенство Конституции РФ, заставляют отдавать ей должное в юридическом механизме правового регулирования бюджетного устройства государства, как и сферы финансов, экономики. В то же время нельзя не учитывать, что «…далеко не все конституционные положения устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируемых отношений» [11, с. 8]. Конституция РФ не нацелена устанавливать отраслевой правовой статус субъектов, например бюджетных, иных финансовых отношений. Ее основное назначение – установление основ государственного строя. Суть конституционного воздействия на любые общественные отношения состоит не столько в установлении прав и обязанностей, реализуемых в каждом конкретном отраслевом правоотношении, сколько в формулировании общих границ поведения субъектов в различных сферах, в том числе в сфере финансов, приведении их в соответствие с укладом государства. В силу этого справедливо говорить о конституционных основах отношений, служащих предметом регулирования любых отраслей права. Соответственно, и бюджетные правоотношения как разновидность финансовых отношений имеют конституционные основы.
Бюджетное устройство имеет конституционную природу, что подтверждается тесной связью, взаимообусловленностью бюджетного устройства и юридических категорий классического конституционного характера (государственное устройство, суверенитет государства и др.).
Так, закрепляемое Конституцией Российской Федерации государственное устройство охватывает особенности правового статуса публично-правовых образований в составе государства, связанные с осуществлением государственной власти (государственным суверенитетом), особенности управления уполномоченными органами, а также с административно-территориальной структурой государства; систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориями в составе федерации. Проецируя конституционные положения на бюджетное законодательство, отметим, что ст. 6 Бюджетного кодекса РФ учитывает, что государственное устройство положено в основу бюджетной системы Российской Федерации. Согласно закону бюджетная система Российской Федерации включает три уровня: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Это отвечает конституционному наделению публично-правовых образований статусом субъектов РФ, имеющих определенный уровень политико-правовой самостоятельности, провозглашению самостоятельности местного самоуправления, в том числе в сфере финансов.
В связи с проявлением в бюджетном устройстве сущности федеративного типа государства получило распространение понятие «бюджетный федерализм», относящееся одновременно к разряду юридических и экономических. Оно понимается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и субъектов федерации на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов, определяющая самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой политикой в сфере финансов [5; 10, с. 39–74; 13, с. 3; 14].
Сущность бюджетного устройства проявляется и в его взаимосвязи с иной конституционной категорией – государственным суверенитетом, в силу следующих свойств анализируемых категорий. Во-первых, государственный суверенитет подразумевает обязательное установление государством юридических основ бюджетного устройства как неотъемлемой характеристики государства. Во-вторых, само бюджетное устройство охватывает формы финансового обеспечения суверенных полномочий, задач и функций государства. В-третьих, бюджетные полномочия государства в сфере бюджетного устройства, управления публичными финансами носят суверенный характер (право на бюджет, на придание ему формы закона, финансовые полномочия в области взимания налогов и направления их в доходы бюджета, использования бюджетных средств и др.).
В подтверждение конституционных основ бюджетного устройства следует также заметить, что его элементы устанавливаются и реализуются с учетом необходимости соблюдения принципа разделения властей, имеющего конституционные основы. На этот момент автор уже обращал внимание в ранее опубликованных работах (см., например, статью «Сочетание компетенции органов исполнительной и законодательной власти в бюджетном устройстве государства», опубликованную в журнале «Административное и муниципальное право», 2015, № 12). В бюджетном устройстве России указанный принцип выражен непосредственно в бюджетном процессе, подразумевающем распределение полномочий органов власти, осуществляющих деятельность по составлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета как финансового плана государства и территориальных единиц (орган законодательной власти), его исполнению (орган исполнительной власти).
Немаловажным является и то, что правовой институт бюджетного устройства государства обеспечивает организационно-финансовую основу реализации прав и свобод граждан, гарантированных Конституцией Российской Федерации (ст. 38, 39, 41) в силу их необходимости для достижения социально-экономической стабильности в обществе. Функции обеспечения финансирования социальных расходов в бюджетном устройстве России, в основном, выполняют государственные внебюджетные фонды: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Таким образом, бюджетное устройство, будучи в буквальном виде как категория, не отражено Конституцией РФ, имеет глубокие конституционные основы, обеспечивает с финансово-экономической, финансово-юридической точек зрения существование государства, выполнение им функций и задач в рамках различных сфер общества. В связи с этим, по нашему мнению, одним из направлений совершенствования положений Конституции РФ должно выступить внесение предложения дополнить предметы ведения Российской Федерации, предусмотренные ст. 71, установлением полномочия в области регулирования бюджетного устройства. Предлагается изложить пункт «з» статьи 71 Конституции РФ в следующей редакции: «бюджетное устройство Российской Федерации, федеральный бюджет…» (далее – по тексту действующей Конституции РФ). Совершенствование положений Конституции РФ в обозначенном ключе – залог дальнейшего совершенствования и отраслевого законодательства Российского государства.
