Moscow, Moscow, Russian Federation
VAC 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
VAC 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
VAC 12.00.10 Международное право; Европейское право
VAC 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
VAC 12.00.14 Административное право; административный процесс
UDK 34 Право. Юридические науки
GRNTI 10.07 Теория государства и права
BBK 67 Право. Юридические науки
BBK 60 Общественные науки в целом
Based on the analysis of changes in the atomic legislation of individual foreign countries, the article identifies trends in the development of legal regulation of the introduction of new technologies in the field of atomic energy use and concludes that they go beyond the traditionally conservative culture of nuclear energy and require new incentives and approaches to their regulatory and legal regulation, developed through dialogue between regulators, the nuclear industry and science.
nuclear energy, nuclear safety, legal regulation, legislation in the field of atomic energy use, reforming nuclear legislation, nuclear energy, energy policy, energy law, investment, innovation
Трансформация современного права проходит под влиянием разнонаправленных векторов. С одной стороны, это ответ на глобальные вызовы, стоящие перед человечеством, а с другой – новые технологии и иные факторы, требующие правового регулирования. Проблематика тенденций трансформации права в условиях стремительного развития научно-технологического прогресса все чаще становится предметом исследований в работах ученых-юристов.
Ярко вышеназванные тенденции прослеживаются в правовом регулировании отношений в области использования атомной энергии. Так, на взаимосвязь между возможностями развития технологий и потенциальными опасностями, возникающими при их использовании, повлекшую за собой формирование группы правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при использовании атомной энергии, в свое время одним из первых в отечественной науке обратил внимание А.И. Иойрыш. Это позволило поставить вопрос о выделении новой отрасли права - атомного права.
В настоящее время на развитие последнего оказывает влияние, с одной стороны, стремление государств к углеродной нейтральности, где атомная энергетика все чаще рассматривается в качестве одного из способов достижения этой цели, а, с другой, инновационное развитие рассматриваемой сферы, примерами которого являются создание реакторов IV поколения, в том числе на быстрых нейтронах, малых модульных реакторов, разработка новых видов топлива и т.д. При этом следует отметить, взаимную обусловленность данных процессов: глобальные кризисы, такие как пандемия коронавируса и изменение климата, могут создать сильный импульс для быстрого ускорения новых технологических разработок, и, напротив, оперативная реализация новых технологий, в свою очередь, - возможности для смягчения воздействия первых.
Наглядными примерами этого являются как прозвучавший в преддверии 26-й Конференции сторон ООН по изменению климата призыв «более, чем 100 ядерных обществ по всему миру» к лидерам государств «следовать науке» и признать, что производство ядерной энергии должно как минимум удвоиться к 2050 году, чтобы достичь глобальных нулевых целей, так и позиции ряда государств, озвученные на вышеназванной конференции, прошедшей с 31 октября по 12 ноября 2021 года в Глазго. А именно: отстаивание Россией технологической нейтральности, предусматривающей признание атомной энергетики наряду с иными источниками производства энергии, и обязательства Великобритании, Франции, США и Румынии разработать ядерные реакторы нового поколения, в качестве дополнения к основному вкладу нынешнего поколения ядерных реакторов.
В настоящее время в мире растет признание роли атомной энергетики. По данным на 2020 год ее доля в общемировой электрогенерации составила около 10%. Государства, реализующие свои ядерно-энергетические программы, за исключением Бельгии и Германии, объявивших о прекращении использования атомной энергии в 2025 и 2023 годах соответственно, продолжают проводить политику, согласно которой атомная энергия будет играть важную роль в дальнейшем. Кроме того, пятнадцать государств строят или разрабатывают новые реакторы, а еще тридцать - заявили о своем интересе к разработке собственных ядерно-энергетических программ.
Однако новый этап развития атомной энергетики, для которого характерно наряду с расширением существующих ядерно-энергетических программ и новым строительством, еще и инновационное развитие отрасли, диктует необходимость внедрения новаций в ее нормативно-правовое регулирование, в части изменения подходов к финансированию, привлечения частных инвестиций, облегчения разрешительных процедур, упрощения внедрения инновационных технологий и др.
Планы по внедрению инновационных технологий в рассматриваемой сфере отражены в документах стратегического планирования многих государств. В рамках одной статьи осветить их все не представляется возможным, потому в качестве примера остановимся на программах некоторых зарубежных стран, стремящихся занять лидирующее положение на складывающихся рынках.
Так, в Канаде на основе утвержденной в 2018 году Дорожной карты, в декабре 2020 года был опубликован Национальный план действий по малым модульным реакторам (SMR),который исходит из того, что данная инновационная энергетическая технология с нулевым уровнем выбросов станет ответом на глобальные проблемы.
Великобритания, призывающая к безотлагательным решениям о поддержании не менее 10 ГВт ядерной мощности, как следует из Белой книги, одновременно с развитием крупномашстабной атомной энергетики инвестирует в ядерные технологии следующего поколения – малые модульные реакторы и термоядерную энергетику. В качестве ключевой цели заявлено строительство к 2040 коммерчески жизнеспособной термоядерной электростанции. Конкретные шаги по ее достижению нашли отражение в опубликованной 1 октября 2021 года Стратегии создания термоядерной энергетики. Создание нового вида энергетики невозможно без разработки соответствующего нормативного и правового регулирования, которое предположительно, учитывая специфику термоядерной реакции, будет основываться не только на «ядерных» принципах регулирования.
Дорожной картой по развитию науки и технологий в области атомной энергии для удовлетворения энергетических, экологических и экономических потребностей США на период до 2030 г., предусмотрены: развертывание передовых ядерных реакторов, разработка усовершенствованных ядерных топливных циклов, разработка и внедрение передовых цифровых технологий, разработка и введение в действие коммерческого малого реактора, разработка и демонстрация гибридной энергетической системы «ядерные реакторы плюс возобновляемые источники энергии» и др. Достижение означенных целей невозможно без глубокой модернизации законодательства страны в области использования атомной энергии.
Ставку на разработку и внедрение современных малых модульных реакторов делают, в свою очередь, и Франция, и Финляндия, а также Австралия. Данная инициатива последней особенно показательна в условиях запрета на использование ядерной энергии в стране в настоящее время. Соответственно, ее реализация потребует внесения изменений в действующее законодательство, в частности, в Закон о защите окружающей среды и сохранении биоразнообразия 1999 года и Закон о радиационной защите и ядерной безопасности 1988 года, а также Закон о добыче урана и ядерных установках1986 года, действующий в Новом Южном Уэльсе, и Закон штата Виктория о ядерной деятельности 1983 года.
На пути дальнейшего развития атомной энергетики, в том числе и инновационных проектов, стоит ряд проблем. Одной из них, как было отмечено ранее, является проблема финансирования и отсутствия стимулов для инвестиций. В разных странах к ее решению подходят по-разному. Так, в Чехии с целью ее преодоления при строительстве нового энергоблока на атомной электростанции «Дукованы» был принят Закон о низком уровне выбросов углерода, вступление в силу которого произойдет 1 января 2022 года. Он позволяет государственной компании покупать электроэнергию на новых атомных станциях по фиксированной ставке не менее 30 лет с возможностью продления и впоследствии с продажей энергии на оптовом рынке. Перевод полученной таким образом прибыли даст возможность корректировки счетов за электроэнергию. Кроме того, государство, согласно положениям закона, предоставит беспроцентный кредит до 70% от стоимости строительства, сократив тем самым расходы на коммерческие кредиты. Данный закон также может рассматриваться в качестве основы для строительства новых энергоблоков на чешской АЭС «Темелин».
В США согласно Закону о консолидированных ассигнованиях важным компонентом финансирования строительства АЭС и первого модульного реактора являются налоговые льготы и возможности для выделения кредитов на ядерные мощности до 6000 МВт, распространяющиеся новые ядерные реакторы и мощности. Кроме того, реализации, предусмотренных стратегическими документами инновационных проектов в сфере атомной энергетики, особенно усовершенствованных реакторов и микрореакторов, которые могут быть развернуты в удаленных регионах для их обеспечения энергией, и скорейшему их выводу на рынок призваны способствовать оборонные ассигнования, предусмотренные Законом о лидерстве в ядерной энергетике.
Кроме того, принятый 15 ноября 2021 года Закон США об инвестициях в инфраструктуру и рабочие места для обеспечения финансирования чистых источников энергии предусматривает выделение средств, наряду с иными энерготехнологиями, на демонстрационную программу усовершенствованных реакторов.
Что касается Франции, то финансовым обеспечением реализации ее программы развития атомной энергетики будут выступать государственные и частные инвестиции. Причем, в заявлениях Президента Франции Э. Макрона отмечается, что без первых достижение поставленных целей невозможно.
В Великобритании в октябре 2021 года на рассмотрение Правительства внесен Законопроект о ядерной энергии (финансирование), направленный на создание новой модели финансирования новых атомных электростанций, целью которой является финансирование новых ядерных проектов через частных инвесторов, таких как пенсионные фонды и страховщики, снижение зависимости от зарубежных инвесторов, а также сокращение стоимости финансирования и снижение затрат для потребителей. Плюсом является то, что новая модель финансирования может быть применима также к инновационным ядерным технологиям, в том числе и к малым модульным реакторам, спроектированным в стране.
Согласно новой модели компания получает лицензию от экономического регулятора на взимание регулируемой цены с потребителей в обмен на предоставление соответствующей инфраструктуры, в отличие от существующей модели, предусматривающей получение разработчиками дохода не ранее начала выработки электроэнергии на АЭС. При этом законопроект не охватывает фактическое инвестиционное решение для конкретного проекта, уровень расходов и платежей, положения по управлению рисками и общее соотношение цены и качества. Таким образом, законопроект предусматривает создание специального режима аналогичного существующим в других отраслях энергетики.
Поддержку атомной отрасли Великобритании обеспечивает расширение пула ядерного страхования до 1,2 миллиарда евро (1,4 миллиарда долларов США) в рамках поправки к Протоколу 2004 года к Парижской конвенции об ответственности третьих сторон за ядерный ущерб, которая вступает в силу 1 января 2022 года.
Процесс внедрения новых технологий требует пересмотра действующего законодательства в атомной сфере, с целью выявления имеющихся пробелов и его дальнейшего совершенствования. Так, разработка в Великобритании нормативно-правовой базы для судов с ядерными двигателями в качестве альтернативного топлива, отражающей положения Международной конвенции по охране человеческой жизни на море и Кодекса безопасности ядерных торговых судов Международной морской организации, восполнит пробел, отбрасывающий страну на несколько десятилетий назад, и позволит обеспечить внедрение новых технологий, которые производители и судовладельцы могут выбрать для удовлетворения требований, касающихся загрязнения воздуха и выбросов парниковых газов.
Энергетическая и климатическая политика Финляндии потребовали выявления пробелов и внесения поправок в Закон о ядерной энергии, что привело к всеобъемлющему реформированию законодательства в данной области, начавшемуся октябре 2020 года. Реформа, осуществляемая на основе принципов продолжения обеспечения соблюдения международных соглашений и передовой практики в области использования атомной энергии и продолжения действия системы разрешений, охватывающих жизненный цикл ядерной установки, при соблюдении демократических принципов принятия решений прозрачным и эффективным образом, преследует цель определить текущее состояние и перспективы развития производства ядерной энергии, жизненного цикла ядерных установок и соответствующего топливного цикла, а также потребности в разработке законодательства по окончательному захоронению использованного топлива.
В ходе работы по реформированию были отмечены возможности для улучшения существующей системы лицензирования, что будет способствовать реализации проектов малых модульных реакторов. А именно: облегчение прогнозирования приемлемости решений, сокращение числа дублирующих процессов, необходимость реформирования лицензии на вывод ядерной установки из эксплуатации, установление пропорциональности требований в отношении безопасности и технологии ядерной установки рискам, возникающим в результате производственной деятельности для людей, окружающей среды и общества и т.д.
Понимание того, что условием реализации инновационных ядерных проектов является развитие системы лицензирования, привело в США к принятию Законов об инновациях и модернизации ядерной энергетики и об инновационных возможностях ядерной энергии,которые предусматривают соответственно разработку новой системы лицензирования для ядерных энергоблоков с передовыми реакторами и устанавливают программу грантов на лицензирование атомной энергетики с разделением затрат между промышленностью и федеральным правительством для ускорения развертывания малых модульных реакторов и передовых реакторных технологий.
Таким образом, рассмотрев изменения в атомном законодательстве отдельных зарубежных стран, можно сделать вывод, что современные тенденции развития атомной энергетики в части инноваций выходят за рамки традиционно консервативной культуры атомной энергетики и требуют новых стимулов и подходов к их нормативному и правовому регулированию, вырабатываемых на основе диалога между регулирующими органами, атомной отраслью и наукой. На данном этапе перед правом стоит задача наверстать упущенное и не допустить (ограничить) вреда, который может возникнуть при внедрении и использовании результатов научно-технологического прогресса.
1. Gosudarstvo i pravo v novoy informacionnoy real'nosti: monografiya / Pod red. E.V. Alferovoy. M.: INION RAN, 2020.
2. Koncepciya atomnogo prava: nauch. izdanie /A.I. Ioyrysh. 2008. M.: YuNITI-DANA.
3. Mezhdunarodnoe sostoyanie i perspektivy yadernoy energetiki - 2021: Doklad General'nogo direktora MAGATE. GOV/INF/2021/32-GC(65)/INF/6 // https://www.iaea.org/sites/default/files/gc/gc65-inf6_rus.pdf
4. Minekonomiki raskrylo tezisy Rossii na konferencii OON v Glazgo //https://www.rbc.ru/economics/27/10/2021/6178728d9a794750deaedf88 (data obrascheniya: 28.11.2021).
5. Transformaciya pravovoy real'nosti v cifrovuyu epohu. M.: INFRA-M.S., 2019.
6. Umnova-Konyuhova I.A. Tendencii transformacii sovremennogo prava pod vliyaniem novogo etapa nauchno-tehnicheskogo progressa // Kontury global'nyh transformaciy. 2021. T. 14. № 4. S. 40-57. DOI:https://doi.org/10.23932/2542-0240-2021-14-4-3
7. Shpinev Yu.S. Pravovoe regulirovanie investiciy v atomnuyu energetiku // Innovacii. Nauka. Obrazovanie. 2020. № 17. S. 124-134.
8. COP26 pivotal point in perception of nuclear energy // https://www.world-nuclear-news.org/Articles/Viewpoint-COP26-pivotal-point-in-perception-of-nuc (data obrascheniya: 28.11.2021).
9. Finnish working group calls for reform of nuclear legislation // https://world-nuclear-news.org/Articles/Finnish-working-group-calls-for-reform-of-nuclear (data obrascheniya: 28.11.2021).
10. Macron: Nuclear 'absolutely key' to France's future // https://www.world-nuclear.org/wnn-climate-change-news/macron-nuclear-absolutely-key-to-france-s-future.aspx (data obrascheniya: 14.10.2021).
11. Nuclear industry calls for successful conclusion to COP26 // https://www.world-nuclear-news.org/Articles/Message-Nuclear-industry-calls-for-successful-conc
