Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ВАК 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье на основе анализа изменений в атомном законодательстве отдельных зарубежных стран выявлены тенденции развития нормативно-правового регулирования внедрения новых технологий в области использования атомной энергии и сделан вывод, что они выходят за рамки традиционно консервативной культуры атомной энергетики и требуют новых стимулов и подходов к их нормативному и правовому регулированию, вырабатываемых на основе диалога между регулирующими органами, атомной отраслью и наукой.
атомная энергетика, ядерная безопасность, правовое регулирование, законодательство в области использования атомной энергии, реформирование атомного законодательства, ядерная энергия, энергетическая политика, энергетическое право, инвестиции, инновации
Трансформация современного права проходит под влиянием разнонаправленных векторов. С одной стороны, это ответ на глобальные вызовы, стоящие перед человечеством, а с другой – новые технологии и иные факторы, требующие правового регулирования. Проблематика тенденций трансформации права в условиях стремительного развития научно-технологического прогресса все чаще становится предметом исследований в работах ученых-юристов.
Ярко вышеназванные тенденции прослеживаются в правовом регулировании отношений в области использования атомной энергии. Так, на взаимосвязь между возможностями развития технологий и потенциальными опасностями, возникающими при их использовании, повлекшую за собой формирование группы правовых норм, регулирующих отношения, возникающие при использовании атомной энергии, в свое время одним из первых в отечественной науке обратил внимание А.И. Иойрыш. Это позволило поставить вопрос о выделении новой отрасли права - атомного права.
В настоящее время на развитие последнего оказывает влияние, с одной стороны, стремление государств к углеродной нейтральности, где атомная энергетика все чаще рассматривается в качестве одного из способов достижения этой цели, а, с другой, инновационное развитие рассматриваемой сферы, примерами которого являются создание реакторов IV поколения, в том числе на быстрых нейтронах, малых модульных реакторов, разработка новых видов топлива и т.д. При этом следует отметить, взаимную обусловленность данных процессов: глобальные кризисы, такие как пандемия коронавируса и изменение климата, могут создать сильный импульс для быстрого ускорения новых технологических разработок, и, напротив, оперативная реализация новых технологий, в свою очередь, - возможности для смягчения воздействия первых.
Наглядными примерами этого являются как прозвучавший в преддверии 26-й Конференции сторон ООН по изменению климата призыв «более, чем 100 ядерных обществ по всему миру» к лидерам государств «следовать науке» и признать, что производство ядерной энергии должно как минимум удвоиться к 2050 году, чтобы достичь глобальных нулевых целей, так и позиции ряда государств, озвученные на вышеназванной конференции, прошедшей с 31 октября по 12 ноября 2021 года в Глазго. А именно: отстаивание Россией технологической нейтральности, предусматривающей признание атомной энергетики наряду с иными источниками производства энергии, и обязательства Великобритании, Франции, США и Румынии разработать ядерные реакторы нового поколения, в качестве дополнения к основному вкладу нынешнего поколения ядерных реакторов.
В настоящее время в мире растет признание роли атомной энергетики. По данным на 2020 год ее доля в общемировой электрогенерации составила около 10%. Государства, реализующие свои ядерно-энергетические программы, за исключением Бельгии и Германии, объявивших о прекращении использования атомной энергии в 2025 и 2023 годах соответственно, продолжают проводить политику, согласно которой атомная энергия будет играть важную роль в дальнейшем. Кроме того, пятнадцать государств строят или разрабатывают новые реакторы, а еще тридцать - заявили о своем интересе к разработке собственных ядерно-энергетических программ.
Однако новый этап развития атомной энергетики, для которого характерно наряду с расширением существующих ядерно-энергетических программ и новым строительством, еще и инновационное развитие отрасли, диктует необходимость внедрения новаций в ее нормативно-правовое регулирование, в части изменения подходов к финансированию, привлечения частных инвестиций, облегчения разрешительных процедур, упрощения внедрения инновационных технологий и др.
Планы по внедрению инновационных технологий в рассматриваемой сфере отражены в документах стратегического планирования многих государств. В рамках одной статьи осветить их все не представляется возможным, потому в качестве примера остановимся на программах некоторых зарубежных стран, стремящихся занять лидирующее положение на складывающихся рынках.
Так, в Канаде на основе утвержденной в 2018 году Дорожной карты, в декабре 2020 года был опубликован Национальный план действий по малым модульным реакторам (SMR),который исходит из того, что данная инновационная энергетическая технология с нулевым уровнем выбросов станет ответом на глобальные проблемы.
Великобритания, призывающая к безотлагательным решениям о поддержании не менее 10 ГВт ядерной мощности, как следует из Белой книги, одновременно с развитием крупномашстабной атомной энергетики инвестирует в ядерные технологии следующего поколения – малые модульные реакторы и термоядерную энергетику. В качестве ключевой цели заявлено строительство к 2040 коммерчески жизнеспособной термоядерной электростанции. Конкретные шаги по ее достижению нашли отражение в опубликованной 1 октября 2021 года Стратегии создания термоядерной энергетики. Создание нового вида энергетики невозможно без разработки соответствующего нормативного и правового регулирования, которое предположительно, учитывая специфику термоядерной реакции, будет основываться не только на «ядерных» принципах регулирования.
Дорожной картой по развитию науки и технологий в области атомной энергии для удовлетворения энергетических, экологических и экономических потребностей США на период до 2030 г., предусмотрены: развертывание передовых ядерных реакторов, разработка усовершенствованных ядерных топливных циклов, разработка и внедрение передовых цифровых технологий, разработка и введение в действие коммерческого малого реактора, разработка и демонстрация гибридной энергетической системы «ядерные реакторы плюс возобновляемые источники энергии» и др. Достижение означенных целей невозможно без глубокой модернизации законодательства страны в области использования атомной энергии.
Ставку на разработку и внедрение современных малых модульных реакторов делают, в свою очередь, и Франция, и Финляндия, а также Австралия. Данная инициатива последней особенно показательна в условиях запрета на использование ядерной энергии в стране в настоящее время. Соответственно, ее реализация потребует внесения изменений в действующее законодательство, в частности, в Закон о защите окружающей среды и сохранении биоразнообразия 1999 года и Закон о радиационной защите и ядерной безопасности 1988 года, а также Закон о добыче урана и ядерных установках1986 года, действующий в Новом Южном Уэльсе, и Закон штата Виктория о ядерной деятельности 1983 года.
На пути дальнейшего развития атомной энергетики, в том числе и инновационных проектов, стоит ряд проблем. Одной из них, как было отмечено ранее, является проблема финансирования и отсутствия стимулов для инвестиций. В разных странах к ее решению подходят по-разному. Так, в Чехии с целью ее преодоления при строительстве нового энергоблока на атомной электростанции «Дукованы» был принят Закон о низком уровне выбросов углерода, вступление в силу которого произойдет 1 января 2022 года. Он позволяет государственной компании покупать электроэнергию на новых атомных станциях по фиксированной ставке не менее 30 лет с возможностью продления и впоследствии с продажей энергии на оптовом рынке. Перевод полученной таким образом прибыли даст возможность корректировки счетов за электроэнергию. Кроме того, государство, согласно положениям закона, предоставит беспроцентный кредит до 70% от стоимости строительства, сократив тем самым расходы на коммерческие кредиты. Данный закон также может рассматриваться в качестве основы для строительства новых энергоблоков на чешской АЭС «Темелин».
В США согласно Закону о консолидированных ассигнованиях важным компонентом финансирования строительства АЭС и первого модульного реактора являются налоговые льготы и возможности для выделения кредитов на ядерные мощности до 6000 МВт, распространяющиеся новые ядерные реакторы и мощности. Кроме того, реализации, предусмотренных стратегическими документами инновационных проектов в сфере атомной энергетики, особенно усовершенствованных реакторов и микрореакторов, которые могут быть развернуты в удаленных регионах для их обеспечения энергией, и скорейшему их выводу на рынок призваны способствовать оборонные ассигнования, предусмотренные Законом о лидерстве в ядерной энергетике.
Кроме того, принятый 15 ноября 2021 года Закон США об инвестициях в инфраструктуру и рабочие места для обеспечения финансирования чистых источников энергии предусматривает выделение средств, наряду с иными энерготехнологиями, на демонстрационную программу усовершенствованных реакторов.
Что касается Франции, то финансовым обеспечением реализации ее программы развития атомной энергетики будут выступать государственные и частные инвестиции. Причем, в заявлениях Президента Франции Э. Макрона отмечается, что без первых достижение поставленных целей невозможно.
В Великобритании в октябре 2021 года на рассмотрение Правительства внесен Законопроект о ядерной энергии (финансирование), направленный на создание новой модели финансирования новых атомных электростанций, целью которой является финансирование новых ядерных проектов через частных инвесторов, таких как пенсионные фонды и страховщики, снижение зависимости от зарубежных инвесторов, а также сокращение стоимости финансирования и снижение затрат для потребителей. Плюсом является то, что новая модель финансирования может быть применима также к инновационным ядерным технологиям, в том числе и к малым модульным реакторам, спроектированным в стране.
Согласно новой модели компания получает лицензию от экономического регулятора на взимание регулируемой цены с потребителей в обмен на предоставление соответствующей инфраструктуры, в отличие от существующей модели, предусматривающей получение разработчиками дохода не ранее начала выработки электроэнергии на АЭС. При этом законопроект не охватывает фактическое инвестиционное решение для конкретного проекта, уровень расходов и платежей, положения по управлению рисками и общее соотношение цены и качества. Таким образом, законопроект предусматривает создание специального режима аналогичного существующим в других отраслях энергетики.
Поддержку атомной отрасли Великобритании обеспечивает расширение пула ядерного страхования до 1,2 миллиарда евро (1,4 миллиарда долларов США) в рамках поправки к Протоколу 2004 года к Парижской конвенции об ответственности третьих сторон за ядерный ущерб, которая вступает в силу 1 января 2022 года.
Процесс внедрения новых технологий требует пересмотра действующего законодательства в атомной сфере, с целью выявления имеющихся пробелов и его дальнейшего совершенствования. Так, разработка в Великобритании нормативно-правовой базы для судов с ядерными двигателями в качестве альтернативного топлива, отражающей положения Международной конвенции по охране человеческой жизни на море и Кодекса безопасности ядерных торговых судов Международной морской организации, восполнит пробел, отбрасывающий страну на несколько десятилетий назад, и позволит обеспечить внедрение новых технологий, которые производители и судовладельцы могут выбрать для удовлетворения требований, касающихся загрязнения воздуха и выбросов парниковых газов.
Энергетическая и климатическая политика Финляндии потребовали выявления пробелов и внесения поправок в Закон о ядерной энергии, что привело к всеобъемлющему реформированию законодательства в данной области, начавшемуся октябре 2020 года. Реформа, осуществляемая на основе принципов продолжения обеспечения соблюдения международных соглашений и передовой практики в области использования атомной энергии и продолжения действия системы разрешений, охватывающих жизненный цикл ядерной установки, при соблюдении демократических принципов принятия решений прозрачным и эффективным образом, преследует цель определить текущее состояние и перспективы развития производства ядерной энергии, жизненного цикла ядерных установок и соответствующего топливного цикла, а также потребности в разработке законодательства по окончательному захоронению использованного топлива.
В ходе работы по реформированию были отмечены возможности для улучшения существующей системы лицензирования, что будет способствовать реализации проектов малых модульных реакторов. А именно: облегчение прогнозирования приемлемости решений, сокращение числа дублирующих процессов, необходимость реформирования лицензии на вывод ядерной установки из эксплуатации, установление пропорциональности требований в отношении безопасности и технологии ядерной установки рискам, возникающим в результате производственной деятельности для людей, окружающей среды и общества и т.д.
Понимание того, что условием реализации инновационных ядерных проектов является развитие системы лицензирования, привело в США к принятию Законов об инновациях и модернизации ядерной энергетики и об инновационных возможностях ядерной энергии,которые предусматривают соответственно разработку новой системы лицензирования для ядерных энергоблоков с передовыми реакторами и устанавливают программу грантов на лицензирование атомной энергетики с разделением затрат между промышленностью и федеральным правительством для ускорения развертывания малых модульных реакторов и передовых реакторных технологий.
Таким образом, рассмотрев изменения в атомном законодательстве отдельных зарубежных стран, можно сделать вывод, что современные тенденции развития атомной энергетики в части инноваций выходят за рамки традиционно консервативной культуры атомной энергетики и требуют новых стимулов и подходов к их нормативному и правовому регулированию, вырабатываемых на основе диалога между регулирующими органами, атомной отраслью и наукой. На данном этапе перед правом стоит задача наверстать упущенное и не допустить (ограничить) вреда, который может возникнуть при внедрении и использовании результатов научно-технологического прогресса.
1. Государство и право в новой информационной реальности: монография / Под ред. Е.В. Алфёровой. М.: ИНИОН РАН, 2020.
2. Концепция атомного права: науч. издание /А.И. Иойрыш. 2008. М.: ЮНИТИ-ДАНА.
3. Международное состояние и перспективы ядерной энергетики - 2021: Доклад Генерального директора МАГАТЭ. GOV/INF/2021/32-GC(65)/INF/6 // https://www.iaea.org/sites/default/files/gc/gc65-inf6_rus.pdf
4. Минэкономики раскрыло тезисы России на конференции ООН в Глазго //https://www.rbc.ru/economics/27/10/2021/6178728d9a794750deaedf88 (дата обращения: 28.11.2021).
5. Трансформация правовой реальности в цифровую эпоху. М.: ИНФРА-М.С., 2019.
6. Умнова-Конюхова И.А. Тенденции трансформации современного права под влиянием нового этапа научно-технического прогресса // Контуры глобальных трансформаций. 2021. Т. 14. № 4. С. 40-57. DOI:https://doi.org/10.23932/2542-0240-2021-14-4-3
7. Шпинев Ю.С. Правовое регулирование инвестиций в атомную энергетику // Инновации. Наука. Образование. 2020. № 17. С. 124-134.
8. COP26 pivotal point in perception of nuclear energy // https://www.world-nuclear-news.org/Articles/Viewpoint-COP26-pivotal-point-in-perception-of-nuc (дата обращения: 28.11.2021).
9. Finnish working group calls for reform of nuclear legislation // https://world-nuclear-news.org/Articles/Finnish-working-group-calls-for-reform-of-nuclear (дата обращения: 28.11.2021).
10. Macron: Nuclear 'absolutely key' to France's future // https://www.world-nuclear.org/wnn-climate-change-news/macron-nuclear-absolutely-key-to-france-s-future.aspx (дата обращения: 14.10.2021).
11. Nuclear industry calls for successful conclusion to COP26 // https://www.world-nuclear-news.org/Articles/Message-Nuclear-industry-calls-for-successful-conc
