В статье дана конституционно-правовая характеристика принципа единства правового пространства России; сформулировано авторское определение правового пространства государства; определены компоненты, обеспечивающие единство правового пространства (культурно-идеологический, нормативно-правовой, контрольный, принудительный и правоприменительный). В работе обращено внимание на обеспечение единства правового пространства публичными властными структурами; выявлены препятствия на пути эффективного и стабильного функционирования принципа единства правового пространства, а также меры по их устранению.
единство, правовое пространство, принцип, государство.
Будучи неотъемлемым элементом правозащитного пространства, правовое пространство присуще любому государству, а имманентная ему конституционная характеристика – единство – приобретает особое значение для федеративных государств, как Россия, особенно в связи с происходящими в последние годы территориальными изменениями. Обеспечение и реализация основ конституционного строя возможны лишь посредством эффективного правового регулирования, однако современные реалии указывают на обратные процессы, происходящие в российском государстве. Уровень законодательной техники по-прежнему остается на неудовлетворительном уровне – федеральное законодательство дублируется в региональном, часто даже без учета специфики региона, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации противоречат Конституции РФ. Эти обстоятельства лишь расшатывают основы конституционного строя России и требуют своевременного внимания.
Для решения задач настоящего исследования необходимо определить понятия правовое пространство и единство правового пространства. Для этого обратимся к высшему закону Российской Федерации – Конституции. Принцип единства правового пространства, бесспорно, относят к одному из основополагающих конституционных принципов, к одной из основ конституционного строя. Само понятие «единство правового пространства» доктринальное, так как в Конституции Российской Федерации такая формулировка отсутствует. Принцип единства правового пространства закреплен в ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (далее – Конституция РФ) [1]. Дополняет и расширяет этот принцип положение ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, которая гласит, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (например, законы или иные) не могут противоречить действующим в России федеральным законам, принятым и опубликованным в установленном Конституцией порядке. Если такое противоречие обнаруживается, то приоритет отдается федеральному закону.
Некоторые ученые, однако, комментируя ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, не акцентируют внимание на принципе единства правового пространства, отмечая, например, принцип верховенства государственной власти, принцип верховенства Конституции России, а также федеральных законов, основанных на ней, принцип политического единства многонационального народа России, ограничения государственной власти и двойственной природы Конституции Российской Федерации [2, 3].
В отечественной юридической науке к вопросам правового пространства России и его единства ученые обращаются со времени принятия Конституции Российской Федерации. Так, по мнению В.Г. Анненкова, правовое пространство – это составная часть человеческого общества, а, следовательно, социальное явление [4. С. 3-5]. И.Н. Барциц определяет правовое пространство как область регламентации юридическими нормами моделей правомерного поведения государства, компонентов государства, а также граждан в границах территории конкретного государства и исторического времени [5. С. 40-63]. Исследуя феномен пространства в теории права, Е.Г. Зинков не оставляет без внимания категорию правового пространства как сложносоставного образования, в котором одновременно присутствуют разграничения полномочий субъектов права и процесс их согласования, приведения в единую правовую систему [6. С. 16]. При этом ученый делает ремарку, что в правовом пространстве имеют большее значение не сами юридические нормы, законы и постановления, а их взаимосвязи и взаимоотношения с лицами и сторонами правовых процессов.
Правовое пространство государства рассматривается некоторыми учеными как деятельность уполномоченных органов по регламентации общественных отношений, прежде всего, по созданию и реализации правовых актов в конкретных территориальных и временных пределах [7. С с. 43]. В своем диссертационном исследовании, посвященном конституционно-правовому механизму обеспечения единства правового пространства Российской Федерации, А.Н. Филиппов выделяет признаки правового пространства: внутреннее и внешнее единство, стабильная организационная структура, высокое качество нормативно-правовых актов, наличие конституционно-правового механизма его обеспечения [8].
Разнообразие трактовок понятия правового пространства свидетельствует о его важности, многогранности и сложности определения. Принимая во внимание сформировавшиеся в отечественной юридической науке подходы к его определению, предлагаем следующую трактовку правового пространства государства: характеризующаяся иерархической и структурной согласованностью совокупность нормативно-правовых актов, принятых в соответствии с требованиями базового закона государства, действующих на всей территории государства в заданных временных рамках.
Важнейшей характеристикой правового пространства, обеспечивающей целостность государства, состояние обеспеченности и защищенности прав и свобод человека и гражданина, является его единство. Само понятие единство означает «общность, солидарность, неделимость» [9. С. 283], «цельность, неразрывность» [10. С. 321]. Именно принцип цельности, взаимной связи и неразрывности правового пространства заложен в Конституции РФ. Для его обеспечения необходимы усилия всех уровней государственной власти, а также институтов гражданского общества.
Отметим, что функция обеспечения единства правового пространства многогранна и не ограничивается лишь осуществляемой в конституционно-правовых рамках качественной правотворческой деятельностью. Стабильность единства правового пространства предполагает развитую правовую культуру населения, в частности, сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления; адекватную систему информирования граждан о принятых нормативно-правовых актах; эффективные механизмы контроля соответствия федерального, регионального и муниципального законодательства Конституции Российской Федерации (либо стоящим выше нормативно-правовым актам в их иерархии); механизмы устранения из правового пространства нормативно-правовых актов, нарушающих его единство; действенные меры ответственности за несоблюдение принципа единства правового пространства; единство правоприменения.
Порядок информирования граждан о принимаемых в Российской Федерации нормативно-правовых актах отражен в федеральных законах от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» [11], от 6.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [12], от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [13], Указе Президента Российской Федерации от 05.04.1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов» [14], а также в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах. Так, в ст. 1 Федерального закона № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указано, что на территории России подлежат применению только те законы, которые были официально опубликованы. В зависимости от вида принятого нормативно-правового акта дифференцированы сроки, в течение которых они должны быть опубликованы, лица, ответственные за их официальное опубликование, а также информационные ресурсы, в которых они должны или могут быть обнародованы (ст. 3-5). Законы федерального уровня, акты палат Федерального Собрания вступают в силу на территории всего государства по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если иные сроки не предусмотрены в самом законе, акте (ст. 6).
Для нормативных правовых актов регионального уровня и муниципальных правовых актов также установлены требования ооб официальном опубликовании (например, ч. 5 ст. 8, п. 38 ч. 2 ст. 26.3 ФЗ № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», п. 7 ч. 1 ст. 17, п. 6 ч. 1 и ч. 4 ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Контроль за соответствием нормативных правовых актов, в первую очередь, базовому закону государства, осуществляется как до их принятия, так и после. Регламентами Государственной Думы Российской Федерации (далее – Регламент ГД ФС РФ) [15] и Совета Федерации Российской Федерации (далее – Регламент СФ ФС РФ) [16] предусмотрен ряд требований к внесению законопроектов, порядку их рассмотрения и принятия, которые обеспечивают дополнительные гарантии их соответствия Конституции и действующему законодательству Российской Федерации еще до их принятия. Так, по некоторым законопроектам требуются отзывы или заключения Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 105 Регламента ГД ФС РФ). Законопроект вместе с материалами к нему направляется в комитеты, комиссии, фракции, в Совет Федерации, Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, Общественную палату, Счетную палату, Конституционный и Верховный Суд Российской Федерации, другие государственные органы и организации (ст. 108, ст. 112 Регламента ГД ФС РФ). Перечисленные органы могут направлять свои отзывы, предложения и замечания по законопроекту. Кроме того, Правовым управлением Аппарата Государственной Думы может быть осуществлена правовая экспертиза законопроекта на соответствие Конституции России, федеральным конституционным и федеральным законам (ст. 112 Регламента ГД ФС РФ). Вопросы соответствия законопроекта Конституции и федеральному законодательству решаются при его рассмотрении в первом чтении (ст. 118 Регламента ГД ФС РФ). Принятый Государственной Думой Российской Федерации федеральный закон может быть направлен для дачи заключения в ответственный комитет Совета Федерации Российской Федерации, а также в Правовое управление его Аппарата (ст. 103 Регламента СФ ФС РФ).
Вважную роль в обеспечении единства правового пространства России играет Президент Российской Федерации, который, в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации имеет право отклонить принятый федеральный закон. Представляется, что как гарант Конституции, а также прав и свобод человека и гражданина Президент России обязан отклонять любые принятые палатами Федерального Собрания законы, если они противоречат Конституции Российской Федерации, ограничивают, умаляют или нарушают права и свободы человека и гражданина. При отклонении федерального закона он направляется в Государственную Думу Российской Федерации на повторное рассмотрение.
Однако, как показывает практика, предусмотренные меры на стадиях до принятия нормативно-правовых актов, недостаточны. Так, по данным, представленным на официальном сайте Конституционного Суда Российской Федерации, всего за период с 1995 г. по 31.05.2016 г. неконституционными (полностью или частично) были признаны 277 оспариваемых нормативных положений (для сравнения: лишь 167 были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации) [17]. Именно поэтому в Конституции предусмотрены механизмы контроля действующих на территории России нормативно-правовых актов на предмет их соответствия Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам.
Главным органом конституционного контроля является Конституционный Суд Российской Федерации, который разрешает дела о соответствии нормативных правовых актов различного уровня российской Конституции, а также проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 2 и ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Федеральным конституционным законом от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» предусмотрен конституционный контроль на региональном уровне, который осуществляется конституционными (уставными) судами субъекта Российской Федерации [18]. В соответствии с этим законом конституционные (уставные) суды субъекта рассматривают вопросы соответствия региональных и муниципальных нормативных правовых актов конституции (уставу) субъекта (ч. 1 ст. 27). Однако институт регионального конституционного контроля нельзя назвать эффективным ввиду того, что из 85 субъектов Российской Федерации в настоящее время конституционные (уставные) суды были созданы и функционируют лишь в 16 регионах России.
В качестве наступающих после признания акта неконституционным последствий, которые можно рассматривать как один из видов конституционно-правовой ответственности, является обязательность отмены положений нормативных правовых актов и договоров, принятых на основании неконституционного акта (ст. 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [19]). Иным видом конституционно-правовой ответственности, наступающей за принятие органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам, является их приостановление Президентом Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
Важную роль в обеспечении единства правового пространства играет Министерство юстиции Российской Федерации. Прямо и бесспорно на это указывают положения Указа Президента Российской Федерации от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» [20]. Так, в соответствии с этим Указом одной из мер стало создание федерального регистра региональных нормативных правовых актов, ведение которого возложено на Министерство юстиции.
Наиболее емким нормативным правовым актом, регулирующим деятельность Министерства юстиции, является Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», который закрепляет ряд иных полномочий Минюста России по обеспечению единства правового пространства [21]. В их числе правовая экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти (пп. 8 п. 7), а также региональных нормативных правовых актов (пп. 17 п. 7); подготовка проектов официальных заключений и отзывов на законопроекты (пп. 10 п. 7); дача заключения о соответствии положений международного договора Российской Федерации российскому законодательству (пп. 25 п. 7) и др. Дополняет вышеперечисленные нормативные правовые акты Приказ Минюста Российской Федерации от 10.06.2000 г. № 176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» [22], в котором внимание уделено мерам, направленным на обеспечение соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству.
Однако, несмотря на усилия, направленные на нормативное правовое закрепление мер по обеспечению и восстановлению единства правового пространства, достичь этого единства в российском государстве представляется сложной задачей [22], решение которой должно состояться в ближайшей перспективе.
Выявленные препятствия на пути эффективного и стабильного функционирования принципа единства правового пространства требуют разработки и принятия дополнительных мер, в том числе:
- принятие договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом ошибок, допущенных при принятии таких договоров в прошлом, и с выделением проблем, по которым наиболее часто принимаются противоречащие Конституции России и федеральному законодательству региональные нормативные правовые акты (с учетом постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов, указов Президента России, приостанавливающих акты органов исполнительной власти);
- совершенствование методов и приемов законодательной техники;
- законодательное установление обязательного создания конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации, а также принятие федерального конституционного закона, регулирующего правовое положение данных судов.
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ и от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. - 1993, 25 декабря; СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Проспект, 2010.
3. Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Деловой двор, 2009.
4. Анненкова В.Г. Конституционные основы единства правового пространства Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - № 6.
5. Барциц И.Н. Правовое пространство России: понятие, ресурсы, признаки // Политическая наука. - 2003. - № 3.
6. Зинков Е.Г. Термин «пространство» в теории права // Общество и право. - 2011. - № 4 (36).
7. Ишеков К.А. Реализация конституций и уставов субъектов Российской Федерации органами государственной власти: конституционно-правовое исследование // Приложение к журналу «Вопросы правоведения» Защиты диссертаций по юридическим наукам. - Январь-февраль 2015.
8. Филиппов А.Н. Конституционно-правовой механизм обеспечения единства правового пространства Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук, - Казань, 2013.
9. Толковый словарь русского языка: В 4 т. / Под ред. Д.Н. Ушакова. Т.1: А - К. - М.: Русские словари, 1994.
10. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 53 000 слов / Под общ. ред. проф. Л.И. Скворцова. - М.: Оникс, Мир и Образование, 2007.
11. Федеральный закон от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (ред. от 25.12.2012 г.) // Российская газета. - 1994, 15 июня; 2012, 28 декабря.
12. Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 02.06.2016 г.) // Российская газета. - 1999, 19 октября; 2016, 6 июня.
13. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 02.06.2016 г.) // Российская газета. - 2003, 8 октября; 2016, 6 июня.
14. Указ Президента РФ от 05.04.1994 г. № 662 (ред. от 01.04.2015 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов» // Российская газета. - 1994, 6 апреля; СЗ РФ. - 2015. - № 14. - Ст. 2107.
15. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 26.02.2016 г.) // Российская газета. - 1998, 25 февраля; СЗ РФ. - 2016. - № 10. - Ст. 1349.
16. Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 10.02.2016 г.) // СЗ РФ. - 2002. - № 7. - Ст. 635; 2016. - № 7. - Ст. 958.
17. http://www.ksrf.ru/ru/Decision/Statisticses/Pages/Decision.aspx (дата обращения 22.06.2016 г.).
18. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ред. от 05.02.2014 г.) // Российская газета. - 1997, 6 января; 2014, 7 февраля.
19. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 14.12.2015 г.) // Российская газета. - 1994, 23 июля; 2015, 16 декабря.
20. Указ Президента РФ от 10.08.2000 г. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» (ред. от 18.01.2010 г.) // Российская газета. - 2000, 16 августа; 2010, 22 января.
21. Указ Президента РФ от 13.10.2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (ред. от 09.05.2016 г.) // Российская газета. - 2004, 19 октября; СЗ РФ. - 2016. - № 19. - Ст. 2672.
22. Приказ Минюста РФ от 10.06.2000 г. № 176 «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» (ред. от 26.02.2002 г.) // Бюллетень Минюста РФ. - 2000. - № 7.
23. http://minjust.ru (дата обращения 22.06.2016 г.).
