сотрудник с 01.01.1994 по настоящее время
МГИМО МИД России (кафедра уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, доцент)
сотрудник с 01.01.2008 по настоящее время
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ГРНТИ 10.91 Государство и право отдельных стран
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ББК 6771 Судебная система
ББК 60 Общественные науки в целом
ТБК 7536 Судебная система
В статье рассматриваются особенности организации судебной власти в Италии. Автор дает понятие административной юстиции согласно зарубежной правовой доктрине. В статье дается характеристика правовых основ деятельности органов административной юстиции в Италии, раскрыты структура органов административной юстиции и их основные полномочия. В заключении определено место органов административной юстиции в судебной системе Италии.
разделение властей, судебная система, административная юстиция, ординарные и специализированные органы административной юстиции
Итальянское государство прошло сложный путь в своем политическом развитии с момента формирования. Сегодня современная Италия представляет собой демократическую республику парламентского типа. В соответствии с Конституцией Итальянской Республики 1947 года[1] система органов государственной власти построена на основе принципа разделения властей. Принцип разделения властей (trias politica) в западной правовой доктрине является важнейшим конституционным принципом, лежащим в основе организации государственной власти любого демократического и правового государства. Суть этого принципа состоит в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную для предотвращения узурпации власти и злоупотребления ею.
Система органов государственной власти в Итальянской демократической республике предусматривает разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Согласно Конституции Италии Президент Республики (Presidente della Repubblica) является главой государства. Высшая законодательная власть принадлежит парламенту Италии, высшая исполнительная власть – итальянскому правительству. Правительство Италии – Совет министров (Consiglio dei Ministri) является высшим органом исполнительной власти, обеспечивающим функционирование всей политической и административной системы государства. Полномочия главы исполнительной власти осуществляет глава правительства – Председатель Совета министров (Presidente del Consiglio dei Ministri). По Конституции итальянское правительство ответственно перед Парламентом. Председатель Совета министров несет ответственность за осуществление общей политики правительством, министры несут коллективную ответственность за действия Совета министров и индивидуальную – за действия своих ведомств (ст. 95 Конституции). Формой ответственности Председателя Совета министров и других членов правительства является их отставка с должности.
Согласно ст. 101 Конституции Италии судебную власть осуществляют судьи от имени народа. Организация судебной системы была определена Положением о судоустройстве от 30 января 1941 года и затем закреплена в Конституции Италии.
Организация судебной системы Италии. Судебная система Италии имеет сложную структуру, в нее входят большое многообразие видов судебных органов. Органы судебной власти Италии делятся на суды общей (ординарной) юрисдикции и суды особой (специальной) юрисдикции. К судам общей юрисдикции Италии относятся:
Высший кассационный суд;
апелляционные суды и апелляционные суды присяжных;
трибуналы, мировые судьи и суды присяжных;
суды по делам несовершеннолетних;
трибунал по надзору за заключенными.
К делам особой юрисдикции относится конституционное правосудие, а также военная и административная юстиция. Органом конституционного правосудия является Конституционный суд Италии. В систему органов военной юстиции входят военные трибуналы, Военный апелляционный суд, Суд по надзору за заключенными-военнослужащими. Система органов административной юстиции представлена административными судами ординарной юрисдикции во главе с Государственным советом и административными судами специальной юрисдикции (Счетный суд и другие органы административной юстиции).
Возглавляет систему судов общей юрисдикции Высший кассационный суд (Corte Suprema di Cassazione). Статус и полномочия суда закреплены Положением о судоустройстве от 30 января 1941 года. Высший кассационный суд является высшим судебным органом по уголовным и гражданским делам, а также по налоговым, трудовым и сельскохозяйственным делам. Он призван обеспечивать на всей территории Италии правильное применение и единообразное толкование закона, единообразное применение национального права, уважение компетенции различных юрисдикций. Кроме того, он является органом, рассматривающим споры о подсудности между судами общей юрисдикции и административными судами[2]. В структуру Высшего кассационного суда входят шесть палат (секций) по гражданским делам и семь палат (секций) по уголовным делам. Дела рассматриваются в составе пяти судей Высшего кассационного суда. При Высшем кассационном суде действует Генеральная прокуратура.
Конституция Италии предусматривает включение в систему конституционных гарантий учреждение Конституционного суда (Corte Costituzionale). Согласно положениям Конституции Италии в компетенцию Конституционного суда входит рассмотрение дел конституционного судопроизводства (правосудия) и осуществление конституционного контроля за законами и актами, имеющими силу закона (ст.ст. 134 и 136). Порядок формирования и состав Конституционного суда установлен статьей 135 Конституции. Конституционный суд состоит из пятнадцати судей, назначаемых сроком на девять лет из числа опытных юристов – судей, профессоров права и адвокатов с двадцатилетним стажем. Порядок организации его работы и полномочия определены Законом № 87 от 11 марта 1953 года о Конституционном суде[3]. Конституционный суд рассматривает споры о конституционности законов и актов делегированного законодательства; споры о компетенции законодательной и исполнительной власти, центральных и региональных государственных органов, между государственными органами различных областей, дела по обвинениям, выдвинутым против президента и министров.
Понятие и система административной юстиции. В Италии, как и в других современных зарубежных странах, административная юстиция выступает самостоятельной формой контроля за законностью деятельности публичной администрации[4]. В свете западноевропейского доктринального подхода под административной юстицией понимают порядок разрешения правовых споров между частными лицами и органами публичной власти специально уполномоченными на то органами, призванный защитить субъективные права и законные интересы частных лиц от неправомерных действий органов публичной власти[5].
В мире существует две основные модели административной юстиции: континентальная и англосаксонская. В зарубежных странах могут встречаться некоторые разновидности двух основных моделей административной юстиции. Например, существуют французская и немецкая разновидности континентальной модели административной юстиции[6].
Административная юстиция в Италии построена по типу французской системы административной юстиции[7]. Однако итальянская система органов административной юстиции имеет свои особенности и не представляет собой точную копию французской системы. В Италии органы административной юстиции выделились в самостоятельную ветвь судебной системы. Среди органов административной юстиции выделяют ординарные административные суды (административные суды общей юрисдикции) и специализированные административные суды (административные суды специальной юрисдикции).
В настоящее время систему органов административной юстиции Италии входят:
- ординарные административные суды:
– Государственный совет (Consiglio di Stato) и Совет административной юстиции Сицилии (Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia), являющиеся апелляционными административными судами;
– областные административные трибуналы (tribunali amministrativi regionali), представляющие административные суды первой инстанции;
- специализированные административные суды:
– Счетный суд (Corte dei сonti)[8];
– трибуналы по делам публичного водопользования (Тribunali delle acgue pubbliche);
– налоговые комиссии (Commissioni tributariе);
– комиссии по вопросам имущества и земель общего пользования (Commissioni per gli usi civici)[9].
Итальянское законодательство предусматривает возможность создания и других специализированных органов административной юстиции (altri organi particolari).
Возглавляет систему ординарных органов административной юстиции Государственный совет (Consiglio di Stato). Государственный совет был учрежден королем Карлом-Альбертом в 1831 году в качестве консультативного органа. В 1889 году было создано четвертое отделение Совета, которое было наделено полномочиями по осуществлению правосудия в административной сфере. В настоящее время его статус и полномочия определены Конституцией Италии и Сводным текстом законов № 1054 от 26 июня 1924 года о Государственном совете. Государственный совет является консультативным органом по юридическим вопросам и вопросам публичного управления, а также органом, осуществляющим административное правосудие.
В соответствии с Законом № 1034 от 6 декабря 1971 года об областных административных трибуналах[10] в каждой итальянской области создан и функционирует один административный трибунал. В состав административного трибунала входят Председатель, являющийся членом Государственного совета, и не менее пяти магистратов. Магистраты областных административных трибуналов делятся на три категории: референдарии, первые референдарии и административные советники. Референдарии назначаются на должность по результатам конкурса из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и проработавших по юридической специальности не менее пяти лет. Состав областных административных трибуналов утверждается декретом Президента Республики по предложению Председателя Совета министров с учетом мнения Государственного совета. Областной административный трибунал заседает в составе трех человек.
В итальянской системе административной юстиции существует большое количество специализированных органов, по своему статусу являющихся административными судами специальной юрисдикции. Наравне с Государственным советом действует Счетный суд (Corte dei сonti), который является независимым контрольным государственным органом. Счетный суд осуществляет предварительный контроль законности актов правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета.
Счетный суд был создан Законом № 800 от 14 августа 1862 года. Порядок формирования и организация работы Счетного суда были нормативно оформлены только в 1934 году (Сводным текстом законов № 1214 от 12 июля 1934 года). В ходе проведения политической и административной реформ, завершившихся принятием Конституции 1947 года, компетенция Счетного суда была существенно расширена. Согласно ст. 100 Конституции в круг предметов ведения Счетного суда входят вопросы государственной финансовой отчетности, целесообразности расходования средств государственного бюджета, а также палата осуществляет контроль за финансовой деятельностью организаций, финансируемых государством. Доклады о результатах проверок Счетный суд представляет непосредственно в палаты Парламента. Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 103 Конституции Счетный суд наделен судебными полномочиями. Счетный суд является административным судом специальной юрисдикции, осуществляющим правосудие по вопросам публичной финансовой отчетности и иным вопросам, определенным законом. Счетная юрисдикция этого органа сводится к рассмотрению дел об оспаривании актов о привлечении к административной и финансовой ответственности государственных служащих, а пенсионная юрисдикция – к делам о гражданских и военных пенсиях[11].
Порядок формирования и полномочия Счетного суда определены Законами № 453 от 15 ноября 1993 года и № 20 от 14 января 1994 года о юрисдикции и контроле Счетного суда (с последующими изменениями и дополнениями). Счетный суд состоит из нескольких отделов (sezioni), три из которых наделены полномочиями органов административной юстиции и семь – органов финансового контроля. В структуру Счетного суда входят отделы прокурорского надзора (как и при других судах в Италии действует своя специализированная прокуратура).
Для осуществления юрисдикционных функций в составе Счетного суда функционируют три отдела: центральный юрисдикционный отдел (Sezioni giurisdizionali centrali d'appello); областной юрисдикционный отдел (Sezioni giurisdizionali regionali); юрисдикционный отдел по делам Сицилии (Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione siciliana). В состав указанных отделов Счетного суда входят магистраты, назначаемые на должность по конкурсу в порядке, предусмотренном Положением о судоустройстве 1941 года.
Особенностью итальянской правовой системы является то, что споры, касающиеся публичной администрации, могут рассматриваться как органами административной юстиции, так и судами общей юрисдикции. Так, согласно ст. 113 Конституции Италии «в отношении любого акта публичной администрации допускается судебная защита прав и законных интересов органами общей и специальной юрисдикции. Такая защита не может быть запрещена или ограничена особыми способами обжалования либо в отношении определенных категорий актов. Закон устанавливает судебные органы, правомочные аннулировать акты публичной администрации в случаях и с последствиями, предусмотренными тем же законом». Судебная защита гражданином своего субъективного права, нарушенного органом публичной администрации или должностным лицом такого органа, допускается в отношении любого акта публичной администрации вне зависимости от вида акта или способа обжалования. Однако суды общей юрисдикции рассматривают только споры, касающиеся защиты своего нарушенного субъективного права. Административные трибуналы и иные органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по охране законных интересов граждан и организаций. Органы административной юстиции могут осуществлять защиту субъективных прав граждан только в тех случаях, если эти полномочия предусмотрены законом. Статья 103 Конституции Италии определяет, что «Государственный совет и другие органы административной юстиции осуществляют юрисдикцию по защите законных интересов от незаконных действий органов публичной администрации, только в случаях, указанных в законе, и, кроме того, по защите субъективных прав».
Органы административной юстиции рассматривают дела в соответствии с правилами, регламентированными Административно-процессуальным кодексом Италии[12]. Совокупность действий органов административной юстиции, осуществляемых согласно этим правилам, составляет административный процесс (processo amministrativo). Под административным процессом в итальянском административном праве понимают деятельность органов административной юстиции по разрешению административных споров, им подведомственных. Такая деятельность называется административной юрисдикцией или административной юрисдикционной деятельностью. Административный процесс нельзя отождествлять с административной процедурой (procedimento amministrativo). Административной процедурой называют совокупность последовательно совершаемых органом публичной администрации действий по принятию административного акта или административных мер. Общие принципы, правила и стадии совершения органами публичной администрации административных процедур урегулированы Законом № 241 от 7 августа 1990 года о новых правилах административных процедур и праве доступа к административным документам (так называемом Законом об административных процедурах)[13].
Административный процесс осуществляется на основе общих принципов, закрепленных законом. Общие принципы административного процесса были закреплены Законом № 1034 от 1071 года об областных административных трибуналах и Административно-процессуальным кодексом. Закон об областных административных трибуналах к указанным принципам относит: принцип свободы обжалования, принципы экономичности, коллегиальности и гласности административного процесса, принцип соблюдения охраняемой законом тайны. В Административно-процессуальном кодексе сформулированы такие принципы, как принцип полной и эффективной защиты прав, принцип равенства и состязательности сторон, принцип надлежащей правовой процедуры, принцип обоснованности и лаконичности решения (ст. 1–3).
В соответствии с нормами Административно-процессуального Кодекса административная юрисдикция подразделяется на общую, исключительную и специальную (ст. 7). Под общей административной юрисдикцией понимают рассмотрение споров в связи с обжалованием актов, действий или бездействия органов публичной администрации, включая рассмотрение споров о возмещении вреда, причиненного публичной администрацией законным интересам или другим имущественным правам граждан и организаций. К исключительной юрисдикции административных трибуналов отнесены споры, предусмотренные ст. 133 Административно-процессуального кодекса. Одновременно с рассмотрением таких споров судья административного трибунала может разрешать споры о возмещении вреда, а также принимать к рассмотрению административные дела по ущемлению субъективных прав граждан и организаций. Судья административного трибунала может осуществлять специальную юрисдикцию по спорам, предусмотренным ст. 134 Административно-процессуального кодекса. При осуществлении такой юрисдикции судья административного трибунала может заменять орган публичной администрации.
Объем полномочий судов общей юрисдикции в сфере контроля за деятельностью публичной администрации значительно меньше по сравнению с объемом полномочий органов административной юстиции. Суд общей юрисдикции не может аннулировать либо изменить акт публичной администрации, послуживший основанием для судебного разбирательства. В случае признания акта публичной администрации незаконным, суд может принять решение о неприменении в данном конкретном случае такого акта и возложить на соответствующий орган публичной администрации обязанность возместить причиненный ущерб.
Органы административной юстиции могут не только аннулировать оспариваемый акт по причине превышения власти, нарушения компетенции или неправильного применения закона, но и потребовать от органа публичной администрации издания нового акта.
В заключении отметим, что административная юстиция в Италии выделена в самостоятельную ветвь правосудия, рассматривающего споры в сфере публичного управления между частными лицами и органами публичной администрации. Первостепенными задачами органов административной юстиции являются защита прав и свобод частных лиц от произвола публичной администрации, обеспечение принятия органами публичной власти надлежащих решений, соответствующих законам и не допускающих нарушение или умаление прав и свобод частных лиц. Контроль за деятельностью органов публичной власти Италии осуществляют и суды общей юрисдикции, и органы административной юстиции. В ходе рассмотрения публично-правового спора орган административной юстиции проверяет законность решения, вынесенного органом публичной администрации.
Публично-правовые споры рассматриваются органами административной юстиции по правилам Административно-процессуального кодекса Италии. Настоящий закон определяет систему административных судов общей юрисдикции и устанавливает основные принципы их деятельности, круг участников публично-правового спора и их процессуальный статус, основные правила рассмотрения таких споров административными судами общей юрисдикции.
[1] Конституция Итальянской Республики была одобрена Учредительным собранием 22 декабря 1947 года и вступила в силу 1 января 1948 года. Действует с последующими изменениями и дополнениями. Последние изменения были включены в соответствии с Конституционным законом № 1 от 20 апреля 2012 года.
[2] Во Франции для рассмотрения подобных споров был создан Трибунал по конфликтам (Tribunal des conflits), в отечественной юридической литературе называемый Суд по спорам о подсудности.
[3] LEGGE 11 marzo 1953, n. 87 Norme Sulla Constituzione e sul funzionamento della Corte Costituzionale (GU n.62 del 14-3-1953).
[4] О системе и статусе органов административной юстиции в Италии и других зарубежных странах писали: И.Ю. Богдановская, Т.А. Васильева, А.Н. Козырин, Э. Либерман, В.В. Маклаков, Б.А. Страшун, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, М.А. Штатина и другие ведущие ученые.
[5] Более подробно о различных подходах в понимании административной юстиции, см.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 27-31; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998. С. 130-132; Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М., 2016. С. 230-237.
[6] Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973. С. 26.
[7] Систему органов административной юстиции во Франции представляют: 1) Государственный совет (возглавляет систему органов административной юстиции); 2) апелляционные административные суды; 3) территориальные административные суды (называемые административными судами общего права); 4) специализированные судебные учреждения административной юстиции (Счетный суд; дисциплинарные суды; суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями).
[8] В отечественной юридической литературе встречается и другой вариант перевода названия этого органа – Счетная палата.
[9] Diritto amministrativo // Revisione del testo a cura della dott.ssa Anna D̕Angelo. Edizioni Giuridiche Simone. XXII Edizione, 2009. P. 321.
[10] Настоящий закон действует в редакции Закона № 295 от 21 июля 2000 года с изменениями, внесенными Декретом-законом № 112 от 25 июня 2008 года.
[11] Бочарников Ю.Ф. Конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 84 - 85.
[12] Настоящий кодекс утвержден Законодательным декретом № 104 от 2 июля 2010, принятым во исполнении Закона № 69 от 18 июня 2009 года, делегирующего правительству полномочия по изменению административного процесса // D. Lgs. 2 juglio 2010, n. 104 Attuazione dell’articolo 44 della ledde 18 giogno 2009, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo (GU n. 156 del 7-7-2010 - Suppl. Ordinario n. 148).
[13] Закон № 241 от 7 августа 1990 года о новых правилах административных процедур и праве доступа к административным документам // LEGGE 7 agosto 1990, n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi (GU n.192 del 18-8-1990).
[1] Подготовлено при информационной поддержке СПС КонсультантПлюс.
1. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры / Под ред. М.А. Штатиной. М., 2016.
2. Бочарников Ю.Ф. Конституционно-правовой статус органов административной юстиции Италии. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.
3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998.
4. Чечот Д.М. Административная юстиция. Теоретические проблемы. Л., 1973.
5. Конституция Италии / Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. Сост. В.В. Маклаков. М., 1996.
6. Diritto amministrativo // Revisione del testo a cura della dott.ssa Anna D̕Angelo. Edizioni Giuridiche Simone. XXII Edizione, 2009.
7. Codice processo amministrativo // www.giustizia-amministrativa.it/il-codice-del-processo-amministrativo-commentato (дата обращения 22.05. 2019).
8. Официальный сайт Государственного совета Италии: www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/consiglio-di-stato1
