Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Россия
Россия
Публикация фиксирует отдельные актуальные аспекты стратегического планирования в РФ и проблемы организации работ ВНИК ФГБНУ «ИСРО РАО» по анализу документов стратегического планирования регионального и макрорегионального уровня в сфере ведения Министерства просвещения. Делается акцент на организации информационного обеспечения проекта. Работа выполнена в рамках государственного задания по теме «Исследование, анализ и обобщение практик разработки и применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, в целях учета при разработке отраслевой стратегии развития образования в РФ (в сфере ведения Министерства просвещения)» № 073-00086-19-00 на 2019 г. и на плановый период 2020 и 2021 г.
документы стратегического планирования (ДСП), деятельность временного научного коллектива, база данных, электронный банк данных
Актуальность данной темы обусловлена тем, что каждый регион, имея свои индивидуальные особенности, связанные с географическим расположением и социально-экономическими характеристиками, сталкивается с различными проблемами при разработке стратегий. С одной стороны, современный темп изменения условий, увеличения новых знаний и развития технологий является настолько большим, что стратегическое планирование представляется единственным способом формального прогнозирования будущих проблем и возможностей региона. С другой стороны, на этапе разработки необходимо учитывать Федеральные ДСП, Закон о стратегическом планировании в РФ, которые являются довольно фундаментальными документами и не подлежат частому обсуждению и переработке. С третьей стороны, реформы государственного управления (например, разделение Министерства образования и науки на два новых Министерства) вызывают появление новых субъектов и объектов стратегического планирования. Этим было обусловлено создание временного научно-исследовательского коллектива ФГБНУ «ИСРО РАО», которому необходимо было проработать теоретико-методологические основы стратегического планирования, создать динамическую методологию разработки и анализа ДСП, и на ее базе провести анализ существующих стратегических документов по вопросам, актуальным для деятельности Министерства просвещения.
Одно из значений слова «стратегия» – искусство руководства общественной, политической борьбой, а также вообще искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах [5, 2].
В Стратегии должны быть представлены существующее состояние, основные проблемы, сценарии и приоритетные направления развития региона как социально-экономической единицы, объединяемой территорией и административными структурами управления [4]. Переход к стратегическому планированию на уровне региона является важным моментом в государственной политике, так как ставит региональную власть в новую более мощную субъектную позицию. Сложность состоит в том, что стратегический план развития региона – это управленческий документ, который содержит взаимосвязанное описание различных актов деятельности по развитию региона. Это документ, который позволяет администрации региона и региональному сообществу действовать совместно, закладывает определённый фундамент социально-экономического развития региона. Этот документ принадлежит не исключительно администрации, а всем субъектам процесса регионального развития, включая и экономических агентов, и участников политического процесса, и руководителей различных социальных институтов из сфер медицины, образования, науки и т.д..
Состояние системы образования является серьезным фактором оценки социально-экономического региона; ее развитие (повышение эффективности) может повлечь за собой серьезные сдвиги в демографической ситуации, а как следствие, в социально-экономическом положении территориального субъекта. Поэтому значимым разделом в Стратегии развития региона должен быть раздел, посвященный инновациям в образовании [3].
Цель деятельности временного научно-исследовательского коллектива (ВНИК) ФГБНУ «ИСРО РАО» на первом этапе (2019 г.) – аналитический отчет по теме «Стратегическое планирование развития системы образования в Российской Федерации (в сфере ведения Министерства просвещения Российской Федерации)».
Проблемы, возникшие при организации деятельности проектной команды:
– соорганизация различных научно-методологических позиций участников ВНИКа из разных подразделений научного учреждения;
– большой объем и разнообразие данных, подлежащих анализу;
– различные возможности и различный темп прохождения этапов анализа участниками проекта.
В связи с этим возникла идея организации четырех содержательных групп для работы над проектом (методологическая, аналитическая, информационная, методическая) и создания электронного ресурса для хранения и обмена данными, а также взаимодействия всех участников проекта [1].
На первом этапе ВНИК ФГБНУ «ИСРО РАО» произведен анализ нормативно-правовой документации «О стратегическом планировании в РФ». Согласно Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ к документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:
а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
б) бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;
в) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;
б) государственные программы субъекта Российской Федерации.
При анализе Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» были выделены основополагающие принципы стратегического планирования в РФ:
1. Принцип измеряемости целей означает, что должна быть обеспечена возможность оценки достижения целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации с использованием количественных и (или) качественных целевых показателей, критериев и методов их оценки, используемых в процессе стратегического планирования.
2. Принцип разграничения полномочий означает осуществление установленных законодательством Российской Федерации полномочий органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований, в пределах которых участники стратегического планирования самостоятельно определяют цели и задачи социально- экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также пути достижения этих целей и решения этих задач.
3. Принцип преемственности и непрерывности означает, что разработка и реализация документов стратегического планирования осуществляются участниками стратегического планирования последовательно с учетом результатов реализации ранее принятых документов стратегического планирования и с учетом этапов реализации документов стратегического планирования.
Есть предыдущий документ по времени, где реализована предыдущая цель, цели документов в одном направлении.
4. Принцип ресурсной обеспеченности означает, что при разработке и утверждении (одобрении) документов стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и программирования, должны быть определены источники финансового и иного ресурсного обеспечения мероприятий, предусмотренных этими документами, в пределах ограничений, определяемых документами стратегического планирования, разрабатываемыми в рамках прогнозирования.
5. Принцип реалистичности означает, что при определении целей и задач социально- экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации участники стратегического планирования должны исходить из возможности достижения целей и решения задач в установленные сроки с учетом ресурсных ограничений и рисков.
6. Принцип единства и целостности означает единство принципов и методологии организации и функционирования системы стратегического планирования, единство порядка осуществления стратегического планирования и формирования отчетности о реализации документов стратегического планирования.
7. Принцип сбалансированности системы стратегического планирования означает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования по приоритетам, целям, задачам, мероприятиям, показателям, финансовым и иным ресурсам и срокам реализации;
соотнесение в единой методологии ДСП социально-экономического развития субъекта РФ и программы развития образования; документов регионального и федерального уровней [7].
Следующая задача, решаемая ВНИК, – создание технологичного инструментария для аналитической работы с документами стратегического планирования.
На втором этапе был составлен перечень документов стратегического планирования, в которых отражены вопросы развития образования, и создан электронный банк документов стратегического планирования.
Банк документов (БД) разработан как информационная база для выполнения государственного задания по проекту.
Банк данных создан в виде облачного хранилища на Яндекс-диске; доступ к БД имеют руководители всех групп проекта и участники информационной и аналитической групп.
БД (схема 1) содержит четыре основных блока и пояснительную записку. Пояснительная записка содержит инструкцию для пользователей ресурса.
Характер информации по блокам:
Методологический блок
Содержит материалы, служащие основанием для разработки программы исследования и созданную программу исследования.
Включает разделы:
Существующие методологии создания и анализа ДСП (выделены следующие подходы: системомыследеятельный и системного анализа).
Разработанная методология сбора, анализа и обработки информации, в том числе
План проведения исследования;
Список источников.
Информационный блок
Содержит разделы:
– федеральные ДСП (содержат ДСП, распространяющие свое влияние на территории РФ);
– региональные документы (содержат ДСП макрорегионального и регионального уровней, а также дополнительную информацию: карту ФО, статистические данные, культурно-исторические особенности и пр.).
Данный раздел делится на подразделы:
Центральный ФО
Северо-Западный ФО
Южный ФО
Приволжский ФО
Уральский ФО
Сибирский ФО
Дальневосточный ФО
Северокавказский ФО
нормативно-правовая база ДСП.
Аналитический блок
Содержит аналитические справки, отчеты и прочие документы, собранные и созданные в процессе исследования участниками проекта.
Содержит подразделы:
Собранная аналитика
Созданная аналитика:
Федеральный уровень
Макрорегиональный уровень
Региональный уровень
Методический блок
Содержит рекомендации по корректировке отраслевых документов стратегического планирования, а также ДСП федерального, макрорегионального и регионального уровней с целью более полного отражения в ДСП вопросов, находящихся в ведении Министерства просвещения.
На данном этапе информационной группой проведен первичный анализ региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования (всего 169 региональных документов, из них Стратегий СЭР – 84, Государственных программ развития образования – 85). Выделены те их них, которые содержат разделы, относящиеся к компетенции Министерства просвещения РФ, а именно: развитие сферы общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания, опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, социальной поддержки и социальной защиты обучающихся, а также функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере общего образования, среднего профессионального образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, профессионального обучения, дополнительного образования детей и взрослых, воспитания.
Выявлено, что в ряде регионов заканчивается срок действия документов стратегического планирования, в ряде субъектов Федерации такие документы отсутствуют.
Стратегий СЭР, действующих до 2020 г., – 7. Государственных программ развития образования – 48 (см. табл. 1).
Таблица 1
Горизонт планирования региональных документов
|
|
Регион |
Стратегия СЭР |
Государственная программа развития образования |
||||
|
Дата принятия |
Дата окончания |
Дата принятия |
Дата окончания |
||||
|
|
Центральный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Белгородская область |
2010 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
2 |
Брянская область |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
3 |
Владимирская область |
2010 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Воронежская область |
2010 |
2020 |
2014 |
2025 |
||
|
5 |
Ивановская область |
2015 |
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
6 |
Калужская область |
2009 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
7 |
Костромская область |
2013 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
8 |
Курская область (план мероприятий) |
2018
|
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
9 |
Липецкая область |
2006 |
2024 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Орловская область |
2014 |
2020 |
2013 |
2020 |
||
|
11 |
Рязанская область |
2019 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
12 |
Смоленская область |
2017 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
13 |
Тамбовская область |
2018 |
2035 |
2013 |
2024 |
||
|
14 |
Тверская область |
2013 |
2030 |
2015 |
2020 |
||
|
15 |
Тульская область (основные направления деятельности правительства) |
2016
|
2021 |
2014 |
2025 |
||
|
16 |
Ярославская область |
2014 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
17 |
Москва |
нет докум. |
- |
2012 |
2020 |
||
|
18 |
Московская область |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
|
Уральский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Курганская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
2 |
Свердловская область |
2015 |
2030 |
2016 |
2024 |
||
|
3 |
Тюменская область |
Проект 2018 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Ханты-Мансийский автономный округ |
2010 Изм. 2017 |
2030 |
2010 |
2020 |
||
|
5 |
Челябинская область |
Проект 2018 |
2035 |
2017 |
2025 |
||
|
6 |
Ямало-Ненецкий автономный округ |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2021 |
||
|
|
Дальневосточный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Амурская область |
2018 |
2025 |
2013 |
2025 |
||
|
2 |
Приморский край |
2018 |
2030 |
2012 |
2021 |
||
|
3 |
Хабаровский край |
2018 |
2030 |
2012 |
2020 |
||
|
4 |
Республика Саха (Якутия) |
2018 |
2024 |
2017 |
2026 |
||
|
5 |
Республика Бурятия |
2011 |
2035 |
2013 |
2020 |
||
|
6 |
Забайкальский край |
2007 |
2022 |
2014 |
2025 |
||
|
7 |
Сахалинская область |
2011 |
2025 |
2016 |
2020 |
||
|
8 |
Камчатский край |
2010 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
9 |
Еврейская автономная область |
2010 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
10 |
Магаданская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
11 |
Чукотский автономный округ |
2010 |
2025 |
2013 |
2020 |
||
|
|
Южный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Краснодарский край |
2017 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
2 |
Ростовская область |
Проект 2015 |
2030 |
2013 |
2019 |
||
|
3 |
Волгоградская область |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Астраханская область |
2010 |
2020 |
2013 |
2029 |
||
|
5 |
Республика Адыгея |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
6 |
Республика Калмыкия |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
7 |
Республика Крым |
2017 |
2030 |
2016 |
2025 |
||
|
8. |
Севастополь |
2017 |
2030 |
2017 |
2022 |
||
|
|
Приволжский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Ульяновская область |
2015 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
2 |
Пензенская область |
2007 |
2035 |
2014 |
2022 |
||
|
3 |
Республика Мордовия |
2008 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
4 |
Республика Чувашия |
2014 |
2035 |
2011 |
2020 |
||
|
5 |
Республика Башкортостан |
2018 |
2030 |
2018 |
??? |
||
|
6 |
Республика Татарстан Изменения |
2015 |
2030 |
2014 2018 |
2025 |
||
|
7 |
Нижегородская область Проект Изменения |
2015
|
2020 2035 |
2014
2018 |
2023 |
||
|
8 |
Самарская область Изменения |
2017 |
2030 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
9 |
Пермский край |
|
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Оренбургская область
Изменения |
|
2020 2030 |
2013
2018 |
2020 |
||
|
11 |
Удмуртская Республика Изменения |
2009 |
2025 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
12 |
Кировская область проект |
2015 2018 |
2035 |
2013 |
2021 |
||
|
13 |
Республика Марий Эл Изменения |
2018 |
2030 |
2012 2018 |
2025 |
||
|
14 |
Саратовская область Изменения |
|
2030 |
2013 2018 |
2020 |
||
|
|
Северо-Западный ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Карелия |
2018 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Коми |
2019 |
2035 |
2016 |
2020 |
||
|
3 |
Архангельская область |
2019 |
2035 |
2013 |
2025 |
||
|
4 |
Вологодская область |
2016 |
2030 |
2013 |
2020 |
||
|
5 |
Калининградская область |
2010 |
2020 |
2013 |
2020 |
||
|
6 |
Ленинградская область |
2016 |
2025 |
2018 |
2025 |
||
|
7 |
Мурманская область |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
8 |
Ненецкий автономный округ проект |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2025 |
||
|
9 |
Новгородская область |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
10 |
Псковская область |
2011 |
2020 |
2014 |
2020 |
||
|
11 |
Санкт-Петербург |
2019 |
2035 |
2017 |
2022 |
||
|
|
Сибирский федеральный округ |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Алтай |
2012 |
2025 |
2016 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Тыва |
2019 |
2030 |
2014 |
2025 |
||
|
3 |
Республика Хакасия |
2019 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
4 |
Алтайский край |
2019 |
2025 |
2014 |
2020 |
||
|
5 |
Красноярский край |
2019 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
6 |
Иркутская область (проект) |
2019 |
2030 |
2019 |
2024 |
||
|
7 |
Кемеровская область |
2018 |
2035 |
2014 |
2025 |
||
|
8 |
Новосибирская область |
2019 |
2030 |
2015 |
2020 |
||
|
9 |
Омская область |
2013 |
2025 |
2014 |
2025 |
||
|
10 |
Томская область |
2015 |
2030 |
2014 |
2020 |
||
|
|
Северо-Кавказский ФО |
|
|
|
|
||
|
1 |
Республика Дагестан изменения |
2011 |
2025 |
2014 2019 |
2025 |
||
|
2 |
Республика Северная Осетия-Алания |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
||
|
3 |
Ставропольский край |
2009 |
2025 |
2018 |
2021 |
||
|
4 |
Республика Ингушетия изменения |
2009 с 17.08.2016 |
2030 |
2014 17.01. 2019 |
2020 |
||
|
5 |
Кабардино-Балкарская республика изменения |
2016
16.02.2018 |
2034 |
2013
7.03.2019 |
2020 |
||
|
6 |
Карачаево-Черкесская республика изменения |
2014 5.02.2016 |
2035 |
01.01.2019 |
2024 |
||
|
7 |
Чеченская республика изменения |
2012 10.12.2018 г. |
2025 |
2014 |
2020 26.12.2018 . |
||
На третьем этапе разработаны:
– инструмент сопоставления временных горизонтов планирования для действующих стратегических документов (см. табл. 2);
– матрица для анализа стратегий социально-экономического развития субъектов РФ (см. табл. 3.)
Ниже для примера приведены данные по анализу стратегических документов Уральского федерального округа.
Таблица 2
Горизонт планирования стратегических документов,
Уральский федеральный округ (сопровождается диаграммой)
|
|
Регион |
Стратегия СЭР |
Государственная программа развития образования |
||
|
Дата принятия |
Дата окончания |
Дата принятия |
Дата окончания |
||
|
1 |
Курганская область |
2018 |
2030 |
2016 |
2020 |
|
2 |
Свердловская область |
2015 |
2030 |
2016 |
2024 |
|
3 |
Тюменская область |
Проект 2018 |
2030 |
2014 |
2020 |
|
4 |
Ханты-Мансийский автономный округ |
2010 |
2030 |
2010 |
2020 |
|
5 |
Челябинская область |
Проект 2018 |
2035 |
2017 |
2025 |
|
6 |
Ямало-Ненецкий автономный округ |
Проект 2018 |
2030 |
2013 |
2021 |
Три стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа являются действующими документами (Курганская и Свердловская области, Ханты-мансийский автономный округ), три имеют статус проекта (все разработаны в 2018 г. и находятся на стадии обсуждения – Тюменская и Челябинская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Можно также заметить, что горизонт планирования Государственных программ развития образования сильно отстает от соответствующих им стратегий, что вызвано, по-видимому, спецификой системы стратегического планирования.
Во всех стратегиях и проектах существуют разделы, посвященные развитию образования, что выгодно отличает их от стратегий социально-экономического развития предыдущего периода, разработанных до 2020 г. Анализ стратегий по направлениям деятельности Министерства просвещения показал следующие результаты: наиболее подробно в стратегиях освещены вопросы, связанные с развитием общего и среднего профессионального образования, слегка затронуты сферы воспитания, дополнительное образование, работа с одаренными детьми и профессиональная подготовка педагогических кадров; не уделяется должного внимания инклюзивному образованию, социально-педагогической поддержке отдельных категорий обучающихся.
Анализ состояния системы образования приведен в стратегиях трех субъектов, при этом в Курганской области актуальные проблемы и достижения системы образования изложены довольно подробно, в Свердловской области кратко перечислены проблемы, в Тюменской области выделены достижения. В трех других субъектах анализа ситуации по вопросам развития образования не приведены.
Основной отличительной чертой данных стратегий является программно-целевой подход к разработке данных документов, в которых формулируются цели, направленные на налаживание нормального функционирования системы образования (обеспечение доступности дошкольного образования для детей раннего возраста (до 3-х лет)), либо заимствованы из государственных программ (организовать работу детского технопарка «Кванториум», внедрить ФГОС ОО или ввести в систему образования региона компетентностный подход).
Представленные в стратегиях цели развития образования разделены по уровням и сопровождаются постановкой задач по их реализации, что в целом позволяет сделать вывод о диагностичности заявленных целей. Меры и механизмы реализации стратегии представлены в одном субъекте, индикаторы и показали развития образования на должном уровне представлены в трех субъектах из шести, что делает затруднительным оценку развития системы образования данных субъектов по окончании планируемого периода.
Таким образом, создание электронного банка данных в облачном хранилище позволило решить следующие задачи:
– отбор, систематизация и хранение ДСП;
– отслеживание актуальности анализируемых ДСП;
– налаживание взаимодействия различных групп проекта;
– отражение результатов исследования: анализа и обобщения практики применения отраслевых, межотраслевых и региональных документов стратегического планирования, содержащих вопросы развития системы образования, включая учет региональной специфики развития системы образования в документах стратегического планирования регионального и макрорегионального уровней.
1. Алексеев Н.Г. Нормы стратегического мышления. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Под ред. А.Е. Балобанов, О.И. Генисаретский. Стратегическое планирование в муниципальном управлении (Введение в предмет. Учебное пособие для муниципальных управляющих). - М.: МОНФ, 2000. - 292 с.
2. Гарт Б.Л. Стратегия непрямых действий: - М.: Астрель; Владимир: ВКТ, 2012. - 508 с.
3. Краснов С.И. Логика развития региональных инновационных образовательных систем в социально-культурном проектировании (на материале исследований экспериментальных площадок Пермской области и Юго-западного округа города Москвы 1991-2015 гг.) // Журнал педагогических исследований. - Т. 3. - №4. - 2018. - С. 15-36.
4. Технические стандарты разработки стратегии социально-экономического развития субъекта РФ. Предложение для Министерства регионального развития РФ/ Фонд «Центр стратегических разработок «Северо-Запад» Россия, Санкт-Петербург/ 2006. - 7 C.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 53 000 слов / Под общ. ред. проф. Л. И. Скворцова. - 24-е изд., испр.. - М.: Оникс, Мир и Образование, 2007. - 1200 с. ISBN 5-488-00727-X, 5-94666-347-X.
6. Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями). Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/70684666/#ixzz5p6r14xjK
