с 01.01.2022 по 01.01.2024
Волгоград, Волгоградская область, Россия
В середине декабря 2021 г. в Государственную думу Российской Федерации был внесен законопроект, предусматривающий ряд важных изменений в сфере местного самоуправления РФ. Данная статья посвящена данным нововведениям, которые будут классифицированы и изучены более детально. В процессе исследования выявляются проблемы местного самоуправления в России на современном этапе и анализируются предлагаемые в рамках реформы их решения. Вместе с тем рассматриваются возможные отрицательные последствия изменений и выдвигаются авторские предложения по их минимизации. В ходе исследования использовались следующие методы: анализ, синтез, исторический, сравнительно-правовой и др.
местное самоуправление, муниципальный район, городские и сельские поселения, компетенция местной власти, глава муниципального образования
Одним из результатов конституционной реформы стало закрепление в ч.3 ст.132 Конституции РФ нормы о вхождении органов местного самоуправления вместе с органами государственной власти в единую систему публичной власти РФ в целях осуществления взаимодействия для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [1]. В развитие данного положения 16.12.2021 г. в Государственную думу РФ был внесен Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [2] (далее Законопроект). Предлагаемые в нем нововведения можно условно разделить на четыре группы: определяющие положение местного самоуправления в системе государственно-властных отношений России, изменяющие его территориальную организацию, порядок формирования и способ закрепления полномочий его органов, а также иные сопутствующие нововведения. Рассмотрим данные направления более детально.
Говоря о первой группе изменений, стоит отметить, что логическое продолжение идей конституционной реформы воплотилось в ч.4 и 6 ст.1 предлагаемого Законопроекта № 40361-8, где, в отличие от ч.1 ст.1 пока действующего ФЗ-131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяющей местное самоуправление как одну из основ конституционного строя [3], местное самоуправление рассматривается как один из уровней единой публичной власти. К слову, вопросы правовой природы и положения в системе государственно-властных отношений местного самоуправления в России не утрачивают своей актуальности и по настоящее время, поскольку ответы на них во многом предопределяют механизм взаимодействия органов государственной и местной власти. На этот счет в науке можно выделить три основные теории: две диаметрально противоположные (государственная и общинная) и одна, сочетающая в себе элементы обеих (синтетическая теория) [4, с.37-41; 5, с. 9-14].
Первая теория относит органы местного самоуправления к органам государственной власти. Вторая, наоборот, противопоставляет местную власть государственной, называя ее «четвертой ветвью власти», самостоятельной и независимой в решении местных дел. И, наконец, синтетическая (она же дуалистическая) теория, собравшая немало сторонников, гласит, что органы государственной власти определяют правовые основы создания и деятельности муниципальных образований, а уже органы управления последних самостоятельны в решении вопросов местного значения [6, с. 26]. Последняя теория нашла свое отражение в российском законодательстве. С одной стороны, ст.12 Конституции РФ предоставляет самостоятельность и независимость органам местного самоуправления в решении входящих в их компетенцию вопросов, гарантируя невмешательство органов государственной власти. С другой, федеральным законодателем определяются основы организации и деятельности местного самоуправления и, самое главное, очерчивается круг вопросов местного значения. Благодаря этому названные органы власти могут функционировать и взаимодействовать, не вторгаясь в компетенцию друг друга.
Тем не менее встречались ситуации, когда определение пределов самостоятельности местной власти вызывало затруднения, а тот или иной муниципально-правовой акт, принятый в пределах компетенции и даже формально соответствующий актам вышестоящих органов, при его применении не согласовался с проводимой органами государственной власти политикой. Так, в рамках реализации государственной социальной программы властями Алтайского края льготным категориям граждан были выделены под строительство земельные участки, однако руководство муниципальных образований, на территории которых эти участки расположены, отказалось обеспечить подключение к инженерным коммуникациям, сославшись на то, что данная обязанность не входит в обязанности муниципалитета, так как вытекает из осуществления государственных полномочий. В итоге спор разрешился после длительных судебных разбирательств [7]. Есть и примеры, когда муниципальные правовые акты противоречили федеральным нормативно-правовым актам, но из-за их целесообразности не отменялись судами, например, принятые Ставропольской городской думой правила благоустройства, обязывающие собственников зданий проводить уборку сосулек и гололеда для обеспечения безопасности в зимний период [8].
Именно в условиях реализации Национальных проектов России и для недопущения вышеприведенных ситуаций оказывается востребованным подход, реализованный в Конституции РФ. Ведь в связи с акцентированием внимания на таком свойстве публичной власти, в состав которой теперь уже официально включено местное самоуправление, как единство, следует полагать, что с принятием нового закона на органы местной власти будет возложена обязанность по проведению муниципальной политики, прежде всего согласующейся с политикой федеральных и региональных властей. Контроль за этим должно будет осуществлять высшее должностное лицо субъекта РФ, на что указывает сохранение за ним полномочий, предоставленных ст.73 и 74 Закона о местном самоуправлении, и предлагаемое данным Законопроектом наделение новыми полномочиями. В частности, это вынесение предупреждения или объявление выговора главе муниципального образования «в связи с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления переданных в установленном законом порядке отдельных государственных полномочий» (ч.7 ст.29 Законопроекта), расширение перечня оснований отрешения последнего от должности (ч.6 ст.30 Законопроекта).
Здесь можно привести некоторую аналогию с французской (континентальной) моделью организации местного самоуправления, при которой за деятельностью множества небольших муниципалитетов осуществляют контроль на местах представители государственной власти − комиссары Республики [9, с. 66]. Муниципалитеты самостоятельны до тех пор, пока не выходят за пределы своей компетенции, и их политика полностью согласуется с политикой центра, если же хотя бы одно из этих условий не выполняется, то названные должностные лица обязаны принять определенные законом меры, в том числе привлечение главы муниципалитета к ответственности либо непосредственное осуществление исполнительно-распорядительных функций в отношении муниципалитетов. Примечательно, что в отличие от французского законодательства ч.2 ст.5 Закона о местном самоуправлении допускает осуществление органами государственной власти исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований лишь в отдельных случаях, прямо предусмотренных законом. В новом же законопроекте такое положение отсутствует. А потому нужно упомянуть об одном недостатке континентальной модели: трудно оценить обоснованность вмешательства органов государственной власти в дела муниципалитета. Риск возникновения этой проблемы в России после реформы вполне реален, в связи с чем не мешало бы предусмотреть механизмы защиты самостоятельности местного самоуправления.
Изучая вторую группу нововведений, затрагивающих вопросы территориальной организации местного самоуправления, необходимо сказать о двухуровневой системе. Согласно ст.2 действующего Закона о местном самоуправлении, первый, «базовый» уровень составляют городские и сельские поселения, второй – муниципальные районы, а также городские и муниципальные округа. В свою очередь, вхождение территории одного муниципального образования в состав территории другого непременно предполагает взаимодействие между ними. Вопрос лишь в том, на каком принципе данное взаимодействие будет строиться: на принципе подчинения или партнерства? На этот счет в науке преобладающим справедливо является опирающееся на ст.12 Конституции РФ и ч.3 ст.17 Закона о местном самоуправлении мнение о партнерских отношениях между названными муниципальными образованиями, основывающихся на самостоятельности каждого из них [10, с.12-34].
Но постепенно дискуссия, казавшаяся на первый взгляд разрешенной, из области теории нашла свое отражение и на практике, причем особенно остро она проявилась во взаимоотношениях между органами управления городских и сельских поселений и муниципальных районов. Нередко главы администраций последних в нарушение законодательства о местном самоуправлении воспринимают руководство городских и сельских поселений как подчинённых, давая им при этом обязательные к исполнению указания, а в региональных СМИ периодически появлялись интервью бывших глав поселений, объяснявших решение о присоединении поселения к муниципальному району в порядке ст.13 и 13.1 Закона о местном самоуправлении или о передаче полномочий поселковой администрации в пользу администрации района невозможностью продолжать работу в условиях конфликта и постоянного давления со стороны глав районов [11, с. 64-73]. Кроме того, в пояснительной записке к Законопроекту еще говорится о высоком уровне дотационности поселений и получившей широкое распространение практике передачи поселениями всего объема полномочий по решению вопросов местного значения муниципальным районам. В итоге, из содержания ст. 9 Законопроекта, перечисляющей виды муниципальных образований, и ч.8 ст.10, устанавливающей запрет на вхождение одного муниципального образования в состав другого, вытекает ожидание в ближайшем будущем упразднение городских, сельских поселений и муниципальных районов для преодоления обозначенных проблем с их заменой муниципальными округами.
Тенденция укрупнения муниципальных образований под лозунгом оптимизации их бюджетов наметилась давно и активно стала воплощаться в жизнь в 2019 г. с созданием нового вида муниципального образования – муниципального округа. Оценка данного стремления в научном сообществе далеко не неоднозначная. Во многом это связано с наличием экономического аспекта. Ведь муниципалитет благодаря предоставленной ч.1 ст.132 Конституции РФ возможности управления муниципальной собственностью и бюджетом, составляющими его экономическую основу, самостоятельно решает вопросы местного значения. Работники администраций и депутаты представительных органов поселений, часто являющиеся их жителями и лучше других осведомленные об их проблемах, способны наиболее эффективно провести планирование и исполнение местного бюджета, направив денежные средства на решение задач, не терпящих отлагательства. При создании же нового или укрупнении существующего муниципального образования за счёт включения в его состав других более мелких муниципалитетов функции по распоряжению бюджетными средствами переходят к органам управления создаваемого образования, что не всегда хорошо. Ведь у депутатов вновь сформированного представительного органа свое видение первостепенных направлений развития крупного муниципального образования, иногда идущее вразрез с мнением жителей отдельных населенных пунктов. Примером тому служит ситуация, когда жителям ранее присоединенного сельского поселения администрация неоднократно отказывала в ремонте дороги, формально ссылаясь на ее отсутствие в списке дорог, подлежащих ремонту, в рамках специальной муниципальной программы [12]. Иными словами, в ходе принятия бюджета большинство депутатов сочли более значимым финансирование других проектов, которые, по их мнению, должны улучшить экономические показатели поселения, чем содержание некоторых объектов инфраструктуры.
Для лучшего понимания сути территориальной проблемы и нахождения компромиссного решения стоит обратиться к системе критериев, ориентируясь на которые власти субъекта РФ создают на той или иной территории муниципальное образование. В науке предлагается их целое множество [13, с.5-33; 14], но для удобства нами будут выделены и сгруппированы такие основные критерии, как близость к населению, экономическая эффективность и общий критерий, включающий в себя исторические, географические, культурные и иные факторы развития местности. Ключевое противоречие состоит в соотношении первого и второго критериев, так как оказание предпочтения первому критерию, как правило, ведет к снижению экономической рациональности управления, а второму, наоборот, к отдалению местной власти от населения и росту бюрократизации. Из содержания ст.4 и 5 Хартии местного самоуправления следует приоритет критерия близости местной власти к населению [15]. В свое время эту позицию поддержал и Конституционный Суд РФ, подчеркнув возможность жителей какой-либо местности независимо от ее характеристик добиваться получения ей статуса муниципального образования, вытекающую из права на самостоятельное осуществление местного самоуправления [16].
Третья группа нововведений Законопроекта предполагает изменения в правовом статусе главы муниципального образования и способе определения компетенции органов местного самоуправления. Еще следовало бы выделить «перестраивание» структуры местной администрации, заключающееся в формировании преимущественно территориальных подразделений на фоне укрупнения муниципальных образований (п.16 ст.22 Законопроекта).
В первом случае речь идет о предлагаемой в п.2 ст.19 Законопроекта возможности избрания главы муниципального образования представительным органом из числа кандидатов, предложенных главой субъекта РФ (помимо избрания на муниципальных выборах и представительным органом из числа депутатов). В п.18 ст.19 Законопроекта устанавливается дуализм его правового статуса: глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, будет одновременно замещать муниципальную и государственную должность (п.18 ст.19 Законопроекта). Также устанавливаются дополнительные меры его ответственности и основания их применения, о которых говорилось выше.
Во втором случае меняется способ определения компетенции органов местного самоуправления. В ФЗ-131она определялась путем перечисления основных полномочий в ст.17 и вопросов местного значения в ст.14-16, из которых уже муниципалитетами «выводился» окончательный объем полномочий в уставах муниципальных образований. Применение данного подхода в сочетании с использованием общих формулировок в тексте закона приводило к вторжению органов местной власти в компетенцию государственных органов, что подтверждается проведенными Комитетом ГД ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления исследованиями. Экспертами подсчитано 1577 полномочий, предоставленных различными федеральными законами органам местного самоуправления, из которых 1348 действительно вытекают из вопросов местного значения [17, с.32-73]. Поэтому в ст.32 Законопроекта предлагается закрепить два подробных перечня полномочий по решению вопросов местного значения. Вдобавок в п.8 ст.4 Законопроекта на первый план выходит экономический аспект концепции разграничения полномочий, где указывается на обеспечение разграничения полномочий между уровнями публичной власти соответствующими финансовыми и материальными ресурсами. Суть его состоит в учете факторов рациональности и эффективности как приоритетных при распределении полномочий между уровнями власти.
В четвертой группе находятся остальные изменения, сопутствующие вышеперечисленным. К ним можно отнести исключение старых правовых понятий и введение новых. Так, исчезнет термин «выборное должностное лицо местного самоуправления», зато будет раскрыто содержание такого ключевого понятия, как «муниципальное образование». Оно будет определяться в качестве «территория с постоянно проживающим населением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления» (п.1 ст.9 Законопроекта). В п.9 ст.4 авторами Законопроекта предлагается добавить положение о том, что «муниципальное образование не является административно-территориальной единицей». Несмотря на очевидность данного факта все же возникали ситуации смешения этих понятий, в то время как их различение имеет существенное значение. К примеру, при разграничении перевода работника на другую работу и перемещения, от которого напрямую зависит возникновение правовых последствий как для работника, так и для работодателя.
Уйдут в прошлое не нашедшие широкого применения такие формы волеизъявления местного населения, как конференция и правотворческая инициатива (п.1 ст.41 Законопроекта) [18, с.113-114]. В то же время будет сосредоточено особое внимание на важности географических, исторических, культурных и других особенностей местности. В частности, в п.3 ст.4 Законопроекта подчеркивается обязанность органов всех уровней власти учитывать перечисленные факторы при принятии нормативно-правовых актов. А в п.4 ст.8 Законопроекта вводит право отдельных населенных пунктов на обладание собственными официальными символами. Ранее такая возможность была только у муниципальных образований.
Таким образом, на основании вышеизложенного можно сделать несколько выводов. Предлагаемые законопроектом нововведения в сфере местного самоуправления назревали уже давно и являются логическим продолжением конституционной реформы 2020 г. С их принятием придет немало изменений, часть из которых можно оценить положительно. Официальное признание местного самоуправления в системе единой публичной власти, наконец окончательно определит его смешанную природу и заложит основу для тесного сотрудничества органов государственной и местной власти по решению задач в интересах населения. А предлагаемый способ определения компетенции органов местного самоуправления через перечисление их полномочий позволит сократить число споров о компетенции. Усиление роли географических, культурных и иных особенностей местности, проявляющееся в возложении обязанности на органы всех уровней власти учитывать их при принятии нормативных правовых актов и предоставлении некоторым местностям привилегий, призван обеспечить высокий уровень развития муниципальных образований. Введение новых и исключение не нашедших своего практического применения понятий внесет определенность и устранит коллизии не только в муниципальных правовых отношениях, но и в правоотношениях, входящих в предмет иных отраслей. Однако, как и в большинстве случаев, нововведения имеют и обратную сторону: преследуя цель устранить одни недостатки, сопутствующие всему периоду развития института местного самоуправления в России, они могут привести к возникновению других.
Для реализации принципа единства всех уровней публичной власти и согласования проводимой ими политики расширяется объем контрольных полномочий государственной власти в отношении местной, что может привести к необоснованному вмешательству в ее деятельность. Так, за высшим должностным лицом субъекта РФ сохранились прежние его полномочия и добавились новые в отношении главы муниципального образования, что, на первый взгляд, является вполне логичным и оправданным, так как именно последний определяет основные направления политики муниципалитета. Однако подробно не раскрыт механизм взаимодействия между названными лицами. Ведь, с одной стороны, в п.16 ст.19 Законопроекта говорится о подотчетности и подконтрольности главы муниципалитета только населению и представительному органу, с другой, по смыслу ч.7 ст.29 и ч.6 ст.30 Законопроекта глава муниципалитета замещает государственную должность субъекта РФ, а глава этого субъекта РФ вправе применять к нему меры дисциплинарной ответственности, что косвенно свидетельствует об установлении отношений подчиненности между указанными лицами. Поэтому предлагается более детально проработать механизм взаимодействия между главой субъекта РФ и главами муниципалитетов, уточнить содержание показателей успешного развития муниципального образования и выполнения делегированных государственных полномочий, недостижение которых является основанием привлечения последних к ответственности [19, с.3-6].
Решение проблем оптимизации управления и дотационности муниципальных образований авторы законопроекта видят в переходе на одноуровневую территориальную организацию местного самоуправления с сопутствующим их укрупнением и заменой поселений и муниципальных районов муниципальными округами. Одновременно это может привести к отдалению местной власти от населения и игнорированию насущных проблем небольших населенных пунктов. Кроме того, первое время доходы бюджета нового муниципального образования растут за счет получения источников от вошедших в его состав ранее самостоятельных муниципалитетов и повышенных межбюджетных трансфертов. Но, как показывает опыт, данная динамика не долгосрочна, ведь с новыми доходами приходят и расходы, и в итоге муниципальное образование все равно становится дотационным. В связи с этим выглядит целесообразным предоставление права населению городских и сельских поселений самостоятельно решать вопрос о вхождении в состав муниципальных округов на референдуме. Ведь есть достаточно много примеров, когда лучше осведомленные о нерешенных проблемах органы управления поселений успешно справляются со своими обязанностями. Для решения поднятой в пояснительной записке к Законопроекту проблемы дотационности муниципалитетов требуется разработка и реализация специальной экономической политики, разных вариантов которой в теории приводится достаточно много. Но в качестве главных мер нами предлагается выделить перераспределение муниципальной и государственной собственности, увеличение процента налоговых отчислений в местные бюджеты, возврат органов местного самоуправления в сферу недропользования, усиление муниципально-частного партнерства.
Предлагаемый способ определения компетенции органов местного самоуправления через перечисление их полномочий, как уже отмечалось выше, позволит в будущем сократить число споров о компетенции. Но это лишь частичное решение проблемы, поскольку содержание компетенции органов местного самоуправления затрагивается еще в 172 специальных федеральных законах. В этой связи требуется дальнейшая работа по внесению изменений в эти нормативные акты по исключению лишних и добавлению новых необходимых полномочий. Например, неоднозначную оценку вызывает уместность наделения органов местной власти полномочиями в сфере борьбы с терроризмом и их «обтекаемое» закрепление в законе, в то время как эту функцию выполняют специальные правоохранительные органы.
Законом о поправках к Конституции РФ также были упразднены конституционные (уставные) суды субъектов, а в качестве замены им предложены создаваемые по инициативе парламента субъекта РФ конституционные (уставные) советы. Если наделить новые органы полномочиями, затрагивающими сферу местного самоуправления, например, полномочиями в процедуре привлечения органов местного самоуправления к конституционной ответственности, разрешении споров о компетенции и некоторыми другими, то они могут стать дополнительной гарантией права населения на осуществление местного самоуправления.
1. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [Текст] // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 14.03.2020.
2. Законопроект № 40361-8 от 16.12.2021 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [Электронный ресурс]// Система обеспечения законодательной деятельности. - URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361-8 (дата обращения 18.01.2022 г.).
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // Российская газета. - 2003. - № 202 (8 октября).
4. Чертков А.Н. Местное самоуправление в России с позиции местного сообщества: историко-правовой взгляд на современные проблемы [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. − 2020. − № 8. − С. 37 - 41.
5. Щепачев В.А. Теории местного самоуправления и их значение в становлении конституционной концепции местного самоуправления современной России [Текст] // Конституционное и муниципальное право. − 2013. − № 12. − С. 9 - 14.
6. Дементьев А. Теория и конституционно-правовая практика местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] // Обнинск: Ин-т муницип. упр. − 2009. - 304. с
7. Определение Конституционного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. № 2516-О «По жалобе администрации г. Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод п. 4 и 5 ч. 1 ст. 16 ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [Текст] // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2018 г. - № 1.
8. Определение ВС РФ от 26 сентября 2018 г. № 19-АПГ18-7 [Электронный ресурс] // URL: garant.ru/#/document/72088564/paragraph/1/doclist/2769 (дата обращения 18.01.2022 г.).
9. Чиркин В.Е. Некоторые проблемы организации местного самоуправления в зарубежных странах [Текст] // Конституционное и муниципальное право. − 2014. − № 8. − С. 66 - 71.
10. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] / под ред. Е. С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспект», 2015. - 240 с./
11. Позаненко А.А. Взаимодействие между властями муниципальных районов и городских и сельских поселений [Текст]// Вопросы государственного и муниципального управления. − 2011. − № 2. − С.64-73.
12. Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. № 11-КАД20-4-К6 [Электронный ресурс]// СПС «Гарант» URL: garant.ru/#/document/400194900/paragraph/1/doclist/2796 (дата обращения 18.01.2022 г.).
13. Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации: Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления [Текст]/ Под ред. Е.С. Шугриной.- М: Изд-во «Проспект», 2017. - 484 с.
14. Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Управление территорией: поиск баланса частных и публичных интересов [Текст]// Муниципальное имущество: экономика, право, управление. − 2018. − № 1. − С. 9 - 16.
15. Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) [Текст]// Бюллетень международных договоров. - 1998.- № 11.
16. Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности положения п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа «Город Чита» [Текст]// Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 2011. - № 3.
17. Сапко И. Полномочия органов местного самоуправления, их оптимальный набор для каждого вида муниципальных образований и вопросы их реализации» [Текст] // Сборник материалов основных мероприятий, проведенных Комитетом ГД ФС РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. Часть 2. − 2019. − С. 32-73.
18. Коростелева М.В. Нормативное закрепление форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. Серия: Право. − 2008. − №7. − С. 113-116.
19. Коростелева М.В. К вопросу об ответственности глав муниципальных районов и городских округов // Муниципальная служба: правовые вопросы. − 2014. − № 3. − С. 3-6.
