Белгород, Белгородская область, Россия
ГРНТИ 67.25 Районная планировка. Градостроительство
ББК 38 Строительство
В статье рассмотрены современные государственные и муниципальные системы учёта земель населённых пунктов. Определены сферы применения каждой системы, состав учиты-ваемых показателей и характеристик земельных ресурсов. Проанализирована возможность применения каждой системы учёта земель для градостроительного использования терри-тории населённых пунктов. Проанализированы проблемы учёта земельных ресурсов в муни-ципальных образованиях.
земельные ресурсы, учёт земель, населённые пункты, градостроительство, муниципальное управление, характеристики земельных участков.
Земли населенных пунктов в силу своей специфики и полифункциональности представляют интерес для большинства инвесторов, юридических лиц и граждан, поэтому государство уделяет особое внимание учету земель данной категории. На современном этапе активного развития земельно-имущественных отношений активно растет потребность в информации о земле как пространственно-операционном базисе, средстве производства и объекте имущественных прав. Такие сведения выступают базой для осуществления рационального управления территорией населённых пунктов, а также принятия управленческих решений, направленных на развитие инвестиционного климата регионов.
В связи с тем, что базы земельно-кадастровых данных рассчитаны на интегрированное использование входящих в них сведений об огромной территории, их принято подразделять на несколько территориальных уровней [6]:
- Российская Федерация в целом;
- субъект Российской Федерации;
- административный район субъекта РФ;
- муниципальное образование;
- землепользование.
На каждом территориальном уровне применяются различные системы и методики учёта земель, при этом между уровнями существует обмен информацией в прямом и обратном направлениях
В настоящее время в Российской Федерации действует четыре различные системы учёта земель. Учёт земельных участков на федеральном уровне и уровне субъекта РФ осуществляется в Едином государственном реестре объектов недвижимости (ЕГРН) и в системе федерального мониторинга природных ресурсов, частью которого является мониторинг земель. На уровне муниципальных образований учёт земельных ресурсов осуществляется путём ведения муниципального реестра земель и информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).
В современных рыночных условиях распределения земельных ресурсов населённых пунктов по землевладельцам и землепользователям, использующим земельные участки на правах собственности, аренды и пользования для различных функциональных целей, выбор методики учёта земель на муниципальном уровне играет особую роль. Не подлежит сомнению, что при планировании градостроительного использования территорий населённых пунктов и выбора вариантов застройки различных функциональных зон важное значение приобретает учёт количества и качества земельных ресурсов в пределах черты населённого пункта.
Рассмотрим особенности применения каждой системы учёта земельных ресурсов для обеспечения градостроительного развития территории населённых пунктов.
1. Государственный кадастровый учет земельных участков в ЕГРН осуществляется в двух вариантах. В первом случае, совместно с государственной регистрацией прав в процессе создания, образования, прекращения существования земельного участка; образования или прекращения существования части земельного участка. Согласно второму варианту, государственный кадастровый учет может осуществляться обособленно в случаях, установленных статьей 14 федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости». Состав сведений о земельных участках, подлежащих включению в кадастр недвижимости, подразделяется на две группы: основные и дополнительные. Основные характеристики установлены ч. 1 ст. 8 Федерального закона № 218 «О Государственной регистрации недвижимости», их правовое значение заключается в том, что именно они характеризуют земельные участки в качестве индивидуально-определенной вещи. В ЕГРН содержится описание местоположения границ земельного участка, площадь земельного участка, сведения о правовом положении земельного участка, расположении его в границах различных зон с особыми условиями использования земельных участков. В качестве дополнительных ведений, выступают данные, вносимые в ЕГРН в уведомительном порядке [3]:
- адрес земельного участка;
- сведения о кадастровой стоимости земельного участка;
- сведения о природных ресурсах, расположенных в пределах земельного участка;
- категория земель, к которой отнесен земельный участок;
- вид или виды разрешенного использования земельного участка.
Как видим из вышеперечисленного, сведения ЕГРН не содержат характеристик земельных участков, которые наиболее важны для обеспечения градостроительной деятельности – отсутствуют такие характеристики, как рельеф и грунты, а также принадлежность земельного участка к функциональной зоне, в которой локализуется земельный участок в документах территориального планирования и градостроительного зонирования.
Однако, в ЕГРН включается проект межевания территории – документ, который на основании ст. 43 Градостроительного кодекса РФ, позволяет определить местоположение границ образуемых земельных участков; установить, изменить либо отменить красные линии для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также установить, изменить либо отменить красные линии в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение либо отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования [2]. Проект межевания территории может разрабатываться как в составе проекта планировки территории, так и в виде отдельного документа. Структура проекта межевания представлена основной частью (текстовая часть и чертежи межевания территории) и материалами по обоснованию проекта. В тестовой части проекта межевания территории описываются сведения о размерах земельных участков, их размещении на осваиваемой территории, представляются координаты формируемых земельных участков, а также в соответствии с проектом планировки определяются виды разрешенного использования [4]. Только разработав, утвердив и направив проект межевания территории для включения в ЕГРН, муниципальное образование приобретает право предоставлять земельный участок заинтересованным лицам для застройки в соответствии со своими планами и проектами развития территории населённого пункта.
2. В системе государственного мониторинга земель учет земель населенных пунктов сводится к осуществлению наблюдений, оценки и прогнозирования, направленных на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв. На основании полученных сведений дается оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов и предложения по устранению негативных влияний. Данные, полученные в ходе проведения государственного мониторинга земель, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в Российской Федерации.
Государственный мониторинг земель осуществляется с использованием автоматизированной информационной системы государственного мониторинга земель, являющейся информационной подсистемой единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).
Собранная информация путем генерализации становится базисом для составления годового отчета о наличии и распределении земель по муниципальному образованию по состоянию на 1 января текущего года.
Отчет состоит из форм государственной и ведомственной статистической отчетности, утвержденных Приказом Росреестра от 30.12.2015 № П/690 «Об утверждении Перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии подлежащих сбору и обработке в 2016 году», экспликации земель, а также краткой пояснительной записки. Форма статистической отчётности № 22-5 «Сведения о распределении общих площадей городских населенных пунктов по видам использования земель и формам собственности» содержит обобщённые сведения о площадях земельных участков конкретного населённого пункта в разрезе видов использования, категориях землевладельцев и землепользователей, а также видах прав и формах собственности, на которых используются земли населённого пункта [5].
Формы статистической отчётности в системе мониторинга земель не содержат информации и локализации земельных участков на территории населённого пункта, рельефе, грунтах, и прочих характеристиках, необходимых для обеспечения градостроительной деятельности.
3. На уровне муниципального образования учет земель населенных пунктов ведется несколькими способами: в реестре муниципального имущества, путем проведения инвентаризации земель, а также с помощью специализированного программного обеспечения. Учет земель, находящихся в собственности муниципальных образований представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации об объектах собственности в специально созданном реестре. Цель муниципального учета – подготовка полной и достоверной информации об объектах собственности, для предоставления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также осуществление информационно-справочного обслуживания путем выдачи выписок из Реестра муниципальной собственности.
Реестр муниципального имущества – муниципальная информационная система, представляющая собой организационно упорядоченную совокупность документов (сведений) на бумажном носителе и в электронном виде. К сведениям о земельных участках в реестре муниципального имущества относятся:
- адрес (местоположение);
- кадастровый номер;
- площадь, протяженность и (или) иные параметры, характеризующие физические свойства земельного участка;
- сведения о балансовой стоимости;
- даты возникновения и прекращения права муниципальной собственности на земельный участок;
- реквизиты документов - оснований возникновения (прекращения) права муниципальной собственности;
- сведения об установленных в отношении муниципального земельного участка ограничениях (обременениях) с указанием основания и даты их возникновения и прекращения.
Учет земель на уровне муниципального образования осуществляется путем выполнения всех технологических, экономических и экологических функций, при реализации которых, полученный реестр земельных участков выступает инструментом управления конкретными землевладениями и землепользованиями. При этом органы местного самоуправления используют сведения из различных баз и банков земельно-кадастровых данных. На этом уровне структурные подразделения земельно-имущественных отношений осуществляют систематизацию и накопление данных об объектах и субъектах собственности, владения, пользования и аренды земли, целевом назначении земельных участков, режиме их использования и внесении изменений в базу данных.
В процессе ведения Реестра муниципального имущества осуществляется внесение в него муниципальных земель и всех необходимых данных о них, обновление данных, исключение их из Реестра, изменение форм собственности или других вещных прав на земельные участки. Сведения, включаемые в Реестр муниципального имущества, формируются на основании системы единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН).
Как видим, реестр муниципальной собственности также не содержит сведений о качественных и правовых характеристиках земельных участков, необходимых для обеспечения градостроительства.
4. Учет земель населенных пунктов в Информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) заключается в формировании базы данных о застроенных и подлежащих застройке земельных участках. Сведения, содержащиеся в ИСОГД, предоставляются органам государственной власти, органам местного самоуправления, физическим или юридическим лицам на основании запроса заинтересованного лица в форме выписки (справки) или комплексной справки на земельный участок [2].
Размещение информации в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности осуществляется строго в соответствующие разделы согласно части 4 статьи 56 Градостроительного кодекса РФ. Согласно используемому в большинстве муниципальных образований программному обеспечению в него входят следующие прикладные подсистемы:
- ресурсы;
- строительство и реконструкция;
- подсистема ИСОГД;
- общие справочники и реестры;
- служебные сервисы.
Учет сведений о землях и земельных участках ведется только в двух подсистемах АИСОГД: подсистема «Ресурсы» и подсистема «ИСОГД». В рамках подсистемы «Ресурсы» осуществляются функции по вводу, хранению и обработке данных общих для всех подсистем программного комплекса, в результате чего создается реестр земельных участков, расположенных в населённом пункте. Совместно с основным реестром ведутся все справочники и классификаторы, необходимые для полноценного описания объектов реестра.
Сведения о застроенных и подлежащих застройке земельных участках содержатся в соответствующем разделе. С помощью Информационная система обеспечения градостроительной деятельности осуществляется автоматизированное формирование исходно-разрешительной документации градостроительной деятельности, в частности это градостроительный план земельного участка, разрешение на размещение временных объектов и рекламных конструкций, строительство, на ввод в эксплуатацию. Кроме того, ИСОГД позволяет актуализировать топографическую основу, адресный план и другие тематические слои, вести электронный документооборот, вести автоматизированный учет градостроительной документации, а также выполняет формирование пространственно-временных запросов и аналитических отчетов (градостроительная справка, градостроительное заключение, статистические отчеты).
Как видим, ИСОГД за счет постоянной актуализации сведений должен содержать наиболее достоверную информацию о земельных участках на территории населённого пункта. Однако здесь видится несколько проблем, которые заключаются в нижеследующем:
- недостаточно оперативное внедрение в муниципальных образованиях автоматизированных систем ИСОГД,
- трудоёмкость работ по переводу информации на бумажных носителях, накопленной органами архитектуры и градостроительства за долгие годы работы, в электронный вид;
- отсутствие в структурных подразделениях местных администраций квалифицированных кадров, которые наполнят АИСОГД сведениями о земельных участках на территории населённого пункта, и смогут поддерживать систему ИСОГД в актуальном состоянии.
Всё вышеперечисленное не позволяет отнести систему учёта земельных ресурсов в ИСОГД к наиболее достоверной и единственно применимой для целей градостроительного использования территории населённых пунктов.
Результаты проведенного анализа учёта земель в конкретных населённых пунктах показывают, что площадь населённого пункта в четырёх используемых системах учёта земель может разниться. В целях выявления причин обозначенной проблемы сравним систему показателей, в соответствии с которой осуществляется учет земель и земельных участков в населённых пунктах (таблица 1).
Таблица 1
Основные показатели в системах учета земель населённых пунктов
|
№ |
Показатели |
Учет земель в ЕГРН |
Учет земель в системе государственного мониторинга земель |
Учет земель в реестре муниципальной собственности |
Учет земель в ИСОГД |
|
1 |
Адрес (местоположение) |
+ |
- |
+ |
+ |
|
2 |
Кадастровый номер |
+ |
- |
+ |
+ |
|
3 |
Площадь земельного участка |
+ |
+ |
+ |
+ |
|
4 |
Дата возникновения и прекращения права на земельный участок |
+ |
- |
+ |
+ |
|
5 |
Категория земель |
+ |
+ |
- |
- |
|
6 |
Вид разрешенного использования |
+ |
- |
- |
+ |
|
7 |
Сведения об установленных ограничениях (обременениях) в отношении земельного участка |
+ |
- |
+ |
+ |
|
8 |
Кадастровая стоимость |
+ |
- |
+ |
+ |
|
9 |
Основания возникновения (прекращения) права |
+ |
- |
+ |
+ |
Данные, приведённые в таблице, указывают на дублирование показателей в системах учета земель. Так, к примеру, площадь земельных участков учитывается во всех четырех системах учета, но для каждой системы учёта применяются разные методы ее получения. Так, учёт площади земельного участка в ЕГРН производится по результатам проведения кадастровых работ, в системе мониторинга земель – в основном методами дистанционного зондирования и картометрическими методами [8], в муниципальных реестрах земель – по результатам инвентаризации земель, в ИСОГД вносятся данные из документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Таким образом, вышеизложенное подчеркивает необходимость обстоятельного рассмотрения вопроса об усовершенствовании взаимодействия всех четырех систем учета земель населённых пунктов. Также следует отметить, что полностью отказаться от какой-либо системы учета невозможно, поскольку каждая из них несет определенную функцию. Так, система ЕГРН необходима для целей государственной регистрации прав на недвижимое имущество, регистрации сделок с земельными участками и для налогообложения; система государственного мониторинга земель - для наблюдения за состоянием земель и составления национального доклада Правительству РФ о состоянии и использовании земельного фонда России; реестр муниципальной собственности позволяет организовать систему рационального управления муниципальными землями на территории населённого пункта, а Информационная система обеспечения градостроительной деятельности ведется для целей обеспечения градостроительного развития территории населённого пункта.
С целью минимизирования различий сведений о земельных участках во всех вышеперечисленных системах учета нами предлагается оптимизировать процесс учета земель путем интеграции используемых систем и обмена полными, достоверными, актуальными сведениями. Так, для ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД) необходимо применять программное обеспечение, которое будет иметь возможность интеграции с системой межведомственного электронного взаимодействия. Система межведомственного электронного взаимодействия позволит упростить процедуру внесения актуальных сведений о земельных участках населённого пункта в ИСОГД из таких систем учёта земельных участков, как ЕГРН и Реестр муниципальной собственности. В результате этого на основании сведений различных ведомств, пространственные и реестровые данные ИСОГД получат возможность постоянной актуализации. При нормальном функционировании СМЭВ в области учета земель решаются сразу два вопроса: полностью ликвидируются различия в значениях площади земель населённого пункта и устраняется необходимость в дублировании показателей учёта.
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный Закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
2. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2004 № 190-ФЗ [Электронный ресурс] : Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
3. О государственной регистрации недвижимости [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
4. Приказ Минэкономразвития России от 21.11.2016 № 734 «Об установлении формы карты-плана территории и требований к ее подготовке, формы акта согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ и требований к его подготовке» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
5. Приказ Росреестра от 30.12.2015 № П/690 «Об утверждении Перечня форм государственной и ведомственной статистической отчетности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии подлежащих сбору и обработке в 2016 году» [Электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2017.
6. Варламов, А. А., Гальченко С. А. Кадастр недвижимости. Под ред. А. А. Варламова. М.: КолосС, 2012. 679 с.
7. Даниленко Е.П., Коробейник В.А. Оценка эффективности работы органов местного самоуправления при управлении территорией города Шебекино // Вестник БГТУ им. В.Г. Шухова. 2016. №10. С. 230-236.
8. Затолокина Н.М., Мелентьев А.А. Учёт данных дистанционного зондирования застроенных территорий г. Белгорода при планировке и застройке новых микрорайонов //В сборнике: Актуальные проблемы природообустройства, кадастра и землепользования Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 95-летию факультета землеустройства и кадастров ВГАУ. 2016. С. 76-81.
9. Камынина Н.Р. Особенности кадастрового учёта земель для регулирования маломасштабного строительства в странах Евросоюза // Геодезия и картография. 2016. № 12. С. 36-44.
10. Ноздрачев Т.А. Формирование системы эффективного управления государственным и региональным землепользованием // В сборнике: Актуальные проблемы землеустройства и кадастров на современном этапе: Материалы III Международной научно-практической конференции. 2016. С. 201-205.
