Экспертный центр ПОРА (проектный офис развития Арктики) (эксперт)
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Рассмотрены проблемы и перспективы использования механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП) в сфере аквакультуры. На основании проанализированного опыта зарубежных стран и России сделаны выводы о том, что необходимо создание рыбохозяйственного кластера для реализации проектов ГЧП совместными усилиями. Помимо этого, даны рекомендации для наиболее эффективного внедрения механизмов ГЧП.
государственно-частное партнерство, аквакультура, малый бизнес, рыбохозяйственный комплекс, крупные предприятия, региональный кластер.
Интенсивное развитие аквакультуры в мире началось с 50-х гг. XX в. Ежегодно наблюдается стабильный рост объёмов рыбоводной продукции. Если по объёмам промысловой добычи рыбы Россия входит в десятку ведущих стран мира, в последние годы вылавливается свыше 3,5 млн т, то по производству продукции аквакультуры Россия стоит на 78-м месте [1]. Важнейшими государственными документами, которыми руководствуются рыбоводы страны, являются продовольственная доктрина РФ, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг. и Стратегия развития аквакультуры в РФ на период до 2020 г. [2].
Согласно определению Федерального агентства по рыболовству, «аквакультура – это разведение и (или) содержание и выращивание объектов аквакультуры (рыб, ракообразных, иглокожих, моллюсков, водорослей) в искусственно созданных условиях или естественной среде обитания, а также их выпуск в водные объекты рыбохозяйственного значения с целью изъятия или пополнения запасов водных биоресурсов, а также получения продукции аквакультуры и оказания рекреационных услуг». [3]
Аквакультура важна для получения свежей рыбной продукции и расширения ее ассортимента. Ежегодное увеличение спроса рыбной продукции в России требует увеличения объемов производства, что ведет к увеличению затрат на поддержание инвентарной базы и модернизацию производства.
Результативность, которую государство требует от сельскохозяйственного комплекса, и в частности от сферы аквакультуры, не может быть в полной мере обеспечена без применения ГЧП, так как уровень бюджетной обеспеченности разнится от региона к региону, в связи с чем некоторые регионы просто не в состоянии строить или содержать даже базовые объекты производства и инфраструктуры, не говоря уже о модернизации и реконструкции. Поэтому для государства стало чрезвычайно важно найти решения, которые позволят использовать капитал частного сектора для решения задач государственной политики (другие преимущества ГЧП для аквакультуры см. в п. 3).
Использование ГЧП в рыбной отрасли также во многом стало для России актуальной мерой, необходимой для того, чтобы успеть за темпами роста рыбохозяйственных комплексов других стран, где еще с середины прошлого века государство взяло отрасль в свои руки, чтобы обеспечить ее стабильный рост и функционирование. При этом до сих пор остается важным соблюдение баланса между государственной поддержкой и стимулированием саморазвития компаний отрасли.
В связи с этим встает острый вопрос: каким образом интегрировать механизм ГЧП в сферу аквакультуры на федеральном и региональном уровнях, чтобы этот синтез привел к укреплению рыбохозяйственного комплекса и закреплению России в мировых лидерах по рыбоводству. На этот вопрос должен ответить анализ имеющихся рисков и возможностей рыбохозяйственной отрасли России, а также мировой опыт по использованию ГЧП в аквакультуре.
Существует два российских закона, определяющих понятие и область ГЧП:
- Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
- Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В этих законах также обозначаются «объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, включенные в утвержденный Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ о развитии сельского хозяйства перечень и определенные согласно критериям, установленным Правительством РФ» (п. 16 ст. 7 Закона о ГЧП; п. 16 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях).
Помимо вышеперечисленной законодательной базы имеется Постановление Правительства РФ от 29.12.2017 № 1686 «Об утверждении критериев отнесения объектов производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции к объектам концессионного соглашения, соглашения о государственно-частном партнерстве либо муниципально-частном партнерств». В нем были утверждены 16 критериев, которым должны соответствовать объекты сельскохозяйственного комплекса для их отнесения к объектам концессионного соглашения, соглашения о ГЧП. В этот список также входит два пункта, в которых определяются критерии производства, хранения и переработки объектов в аквакультуре [4].
Непосредственно сферу аквакультуры регулирует Федеральный Закон «Об аквакультуре (рыбоводстве)», содержащий общие положения, порядок осуществления, ответственность за нарушение законодательства и прочие положения.
В законе о ГЧП указаны требования, предъявляемые к частным участникам партнерства: [5]
- частный партнер не должен находиться в состоянии ликвидации юридического лица;
- отсутствие административного приостановления деятельности на момент подачи заявки на участие в конкурсе;
- отсутствие недоимок по налогам, задолженностей по уплате процентов;
- наличие необходимых лицензий.
Со своей стороны государство уполномочено устанавливать оценки эффективности проекта, осуществлять контроль за реализацией, обеспечивать межведомственную координацию, обеспечивать открытость информации и содействовать в защите прав публичных и частных партнеров.
Синтез нормативно-правовой базы ГЧП и аквакультуры представлен в графическом виде на рис. 1, по которой можно проследить реализацию задач аквакультуры с помощью механизмов ГЧП [6].
Тем не менее, даже несмотря на нормативно-правовое регулирование отрасли, существуют различного рода риски, мешающие притоку инвестиций в рыбохозяйственный сектор, а именно [7]:
- правовые риски:
- неприспособленность административной системы контроля к особенностям рыбной продукции, которая имеет ограниченные сроки хранения;
- нестабильная ситуация с механизмами распределения квот на вылов.
- Экономические риски:
- низкая покупательная способность на качественную рыбную продукцию в России;
- невозможность проводить какие-либо финансовые операции с квотами (в качестве залога, объекта операций на вторичном рынке и пр.).
- Внешнеэкономические риски:
- отсутствие конкретной политики государства по защите интересов рыбохозяйственной отрасли на мировой арене;
- высокие пошлины на экспорт.
Помимо проблем входа в область, имеется ряд проблем внутри самой отрасли аквакультуры, связанных с особенностями производства [8]:
- сырьевой экспорт продукции, при котором рыбная продукция отправляется на продажу за рубеж с низкой добавочной стоимостью;
- недостаточно отлаженная отраслевая связь между добывающими и перерабатывающими предприятиями;
- низкая инновационная активность в рыбной промышленности;
- сокращение потребления рыбной продукции населением, обусловленное ростом цен и низким уровнем платежеспособности;
- большой уровень износа рыбохозяйственного флота и инфраструктуры.
Вышеперечисленные проблемы подтверждаются проведенным в Приморье среди руководителей рыбохозяйственных предприятий опросом об имеющихся проблемах в отрасли и их значимости (табл. 1) [9]:
Таблица 1
Имеющиеся проблемы в рыбохозяйстве Приморья
|
Проблема |
Доля от числа опрошенных, % |
|
Недостаток финансовых средств |
63,0 |
|
Недостаточный объем квот на вылов водных биологических ресурсов |
52,6 |
|
Высокие цены на топливо, тарифы на ЖД-перевозки, электроэнергию, портовые услуги |
48,4 |
|
Предельный износ флота (рыбодобывающего и транспортного) |
40,5 |
|
Проблемы с приобретением технологического, промыслового оборудования, сменно-запасных частей на внутреннем российском рынке |
36,9 |
|
Взаимоотношения с органами власти |
31,5 |
|
Проблемы со сбытом, хранением рыбопродукции на внутреннем рынке |
21,1 |
|
Другие |
15,8 |
Как можно увидеть из табл., наибольшее беспокойство у руководителей предприятий рыбохозяйственного сектора и, в частности, аквакультуры вызывают недостаточное финансирование, недостаточное квотирование, высокие издержки производства и эксплуатацию устаревшего оборудования.
Все названные проблемы и риски становятся весомыми аргументами в пользу реорганизации сектора аквакультуры России. Самым востребованным способом повышения рентабельности и финансовой привлекательности отрасли становится внедрение механизмов государственно-частного партнерства. Существует несколько потенциальных преимуществ ГЧП. Это [10]:
• повышение качества обслуживания. У частного сектора есть стимул быть эффективным, в то время как у Правительства есть опыт в управлении; при должном регулировании контракт ГЧП также может стимулировать инновации посредством показателей эффективности и штрафов за невыполнение условий;
• повышение рентабельности. ГЧП позволяет государственному сектору использовать преимущества инноваций, опыта и гибкости частного сектора;
• увеличение инвестиций без обременительной нагрузки на государственные ресурсы. Преодолев разрыв между потребностями инфраструктуры и государственными финансовыми возможностями, ГЧП может предоставлять общественные блага и услуги без обращения к налогоплательщикам;
• наилучшее распределение риска: риск может быть делегирован стороне, способной с ним справиться с самыми низкими издержками;
• быстрая реализация. Если оплата будет привязана к выполнению определенных работ, частный сектор будет мотивирован оперативно завершить работу;
• увеличение инвестиций в технические инновации. ГЧП может создать стимулы для разработки новых технологий и абстрагировать их от включения в состав государственных циклов бюджетирования.
Проанализировав все возможности и ограничения сферы аквакультуры в формате ГЧП, далее следует перейти к конкретным примерам интеграции ГЧП в рыбохозяйственную сферу для выявления положительных и негативных тенденций практики.
При рассмотрении зарубежного опыта по внедернию ГЧП в сферу аквакультуры можно наблюдать определенную тенденцию, что большинство исследований и новостей на эту тематику приходят из развивающихся стран, в то время как страны Европы и Северной Америки оказываются вне информационных источников в контексте взаимодействия государства и частного сектора в аквакультуре. Скорее всего, это связано с тем, что подобное взаимодействие, как и отмечалось выше, существует в этих странах уже не один десяток лет, и внесение принципиальных нововведений в устоявшуюся отрасль не имеет смысла.
В связи с этим, рассмотрим кейсы развивающихся стран, опыт которых можно использовать в России. Например, рассмотрим сферу аквакультуры Индонезии и Индии.
Опыт Индонезии
На северо-восточном побережье Ачеха (Индонезия) тысячи мелких фермеров, занимающихся аквакультурой, едва справлялись с производством из-за болезней креветок, низкого качества личинок креветки, отсутствия консультаций и плохого управления. Производство было и так низким и непоследовательным, а цунами 2004 г. принесло дополнительные потери. Из гуманитарных инвестиций для восстановления инфраструктуры аквакультуры и средств к существованию возникли партнерские отношения между вновь образованными фермерскими организациями, донорами, местными органами власти и научно-исследовательскими учреждениями. Благодаря центрам обслуживания аквакультуры (Aqua culture Livelihood Service Centers, ALSCs) возникли 24 кооператива производителей креветки в 150 сельских территориях. Это общественные организации, использующие традиционных лидеров сообщества. ALSC предлагают услуги более чем 2600 фермерам с более чем 2000 га солоноватых водоемов, пригодных для разведения креветки. Эти услуги помогают фермерам применять более эффективные методы управления, снижая риск заболеваний и улучшая продуктивность. Бизнес-подразделения ALSC осуществляют такие услуги, как коллективная покупка личинок, кормов и удобрений, демонстрационных прудов, микрофинансирование, управление запасами и маркетинг. ALSC в будущем планируют расширение числа обслуживаемых фермеров и завершение создания цепочки добавленной стоимости за счет совершенствования технологий сбора урожая и получения доступа к международным рынкам.
Из интервью и онлайн-опроса исследовательской организации была получена информация о мнениях и опыте партнеров по ГЧП и удалось выделить основные принципы, которые были наиболее важными для разработки и осуществления успешных партнерских отношений в области аквакультуры и рыболовства [11]:
- поддерживаемая государством государственно-частная стратегия партнерства с нормативной базой, которая поддерживает права собственности, ускоряет вход в макроэкономику и искореняет коррупцию;
- намерения и мотивы, интересы и обязательства всех партнеров (общественных, гражданских и частных) должны соответствовать друг другу, чтобы позволить любому партнерству быть работоспособным;
- важное значение имеет сильное лидерство со стороны частного партнера в рамках управления ГЧП;
- твердые финансовые фонды и экономическое планирование с приемлемыми и устойчивыми целями являются ключевыми факторами развития предпринимательства и бизнеса;
- формальные, утвержденные, прозрачные, справедливые и сбалансированные структуры управления и поток информации в рамках ГЧП необходимы для поддержания доверия и приверженности со стороны всех партнеров;
- синергия, созданная применением навыков, знаний и знаний из разных источников, является ключевым мотивирующим фактором для присоединения к партнерству; постоянное наращивание потенциала и передача знаний востребованы всеми партнерами.
Опыт Индии
Индия была родоначальником отношений ГЧП в области аквакультуры. В 1971 г. были запущены Всеиндийские скоординированные исследовательские проекты в рамках активного партнерства с различными правительствами штатов для более широкого внедрения новых технологий. Кроме того, была реализована маркетинговая программа продвижения и демонстрирования в частных водоемах, программа Labto Land («Из лаборатории на землю») и многие другие программы укрепили ГЧП в аквакультуре. Правительство Индии инициировало еще одну модель ГЧП через агентства по развитию фермерских хозяйств, которые функционируют в количестве более 400 единиц. Они дали хорошие результаты в существующих условиях, и поэтому партнерские отношения инициируются НКО, кооперативами и индивидуальными предпринимателями.
В Индии больше непланово-административная экономика. Глобализация и открытая рыночная экономика привели к растущему интересу корпоративных и экологически чистых инвесторов в индийскую аквакультуру, что открывает большие возможности для сектора, чтобы продемонстрировать ускоренный рост, сохранить и расширить экспортный рынок.
Как известно, сектор аквакультуры разнообразен, он охватывает традиционные, кустарные и семейные предприятия, средние рыбные хозяйства и мультинациональные предприятия по аквакультуре и марикультуре. Технология также разнообразна.
Несмотря на то, что тренд развития аквакультуры смещается в сторону развития современных интенсивных технологий производства типа хай-тек, традиционные системы разведения карпа, тилапии, сома и т.д. по-прежнему будут работать в условиях рыбных прудов и открытых ферм, производства креветок в солоноватых водоемах, рыб – в морских клетках и внутренних водах, сомов – в прудах или дорожках, двустворчатых моллюсков – на линиях и ставках, морских водорослей – на линиях и прудах.
Эти методы останутся важными системами аквакультуры для участия мелких малоимущих фермеров в международной торговле. Все системы предоставляют возможности для развития в рамках ГЧП от разработки продукта до ориентированных на обслуживание партнерских отношений. Несколько штатов сформировали комитеты по оценке ГЧП и привлекли власти к продвижению этого партнерства [12].
Исходя из зарубежного опыта, можно сделать вывод о том, что успешная реализация ГЧП в области аквакультуры во многом зависит от кооперации частных партнеров. Как мы можем увидеть, Индонезия и Индия совершили большой скачок в аквакультуре благодаря созданию взаимодействия кластерного типа, когда компании частного сектора объединяются в ассоциации, чтобы совместными усилиями реализовывать проекты ГЧП. В таких условиях у мелкого фермерства появится возможность использовать традиционные методы рыбоводства наряду с последними технологическими достижениями, а значит быть конкурентоспособным на внутреннем и международном рынке.
Как показывает опыт, в состав кластера могут входить: крупные предприятия, малые и средние бизнес-структуры, финансовые учреждения, законодательные и надзорные органы, инфраструктурные организации. В то же время основой кластерного образования является крупный бизнес, а малые и средние бизнес-структуры могут заниматься производством, снабжением и маркетингом. Законодательные и надзорные органы принимают законы и подзаконные акты, регулирующие отношения между хозяйствующими субъектами, входящими в кластер, и контролируют их деятельность.
Инициатором создания регионального кластера должна быть крупная частная фирма, финансовый институт или администрация региона. Во главе кластера становится управляющий хозяйствующий субъект, осуществляющий задачи по консолидации ресурсов участников, формированию эффективного механизма инвестиционно-экономических расчетов, защите интересов участников кластера на внутреннем и внешнем рынках, обеспечению эффективного взаимодействия участников, а также оперативному управлению кластером.
Пример модели регионального рыбохозяйственного кластера можно увидеть на рис. 2 [13]:
При этом следует отметить, что анализ факторов, планирование и контроль за деятельностью всех субъектов кластера имеют свою специфику, в связи с чем необходимо централизовать все вышеперечисленные функции. Это позволит координировать деятельность кластера, создать целостную стратегию и действовать в рамках крупной организации, объединенной общей целью. Все вышеперечисленное позволит увеличить рост производства рыбной продукции, повысить степень внедрения инноваций и их уровень, повысить уровень автоматизации процессов производства и администрирования, создать новые объекты аквакультуры, расширить производственные мощности и расширить ассортимент продукции за счет широкого представительства организаций кластера.
Что касается более глобальных выводов, то здесь следует сказать о том, что требуется создание модели для мелких хозяйств, ориентированной на цепочку создания стоимости продукта, что позволит фермерам заниматься разработками и оставаться конкурентоспособными. Успех более вероятен, если государственный сектор сможет [11]:
1) способствовать использованию ГЧП в развитии рыболовства и аквакультуры в качестве основного пути инвестиций в производство и в связанных с сектором услугах, таких как инкубаторы, производство кормов, консультационные услуги и маркетинг;
2) развивать навыки, связанные с ГЧП, в региональных правительственных учреждениях через центры компетенций, специализирующихся на развитии рыболовства, аквакультуры и сельского хозяйства;
3) внедрить стратегии развития частного сектора с более активной ролью частного сектора. Активно использовать структуры ГЧП, где стимулы и обязательства призваны обеспечить определенные общественные потребности в услугах, инфраструктуре, улучшении средств к существованию и социальному развитию;
4) признать мелких фермеров и рыболовов как коммерческих партнеров частного сектора, имеющих огромное значение для общества и экономики. Маломасштабные операторы должны взаимодействовать друг с другом для достижения коммерческого порядка на основе развития соответствующих посреднических организаций управления;
5) создать вспомогательные финансовые структуры для частного сектора, особенно для мелких фермеров, например, посредством пакетов поддержки на основе микрофинансирования, налоговых льгот и страхования для смягчения рисков;
6) построить платформы или ассоциации с высокой степенью важности, объединив партнеров разного масштаба, которые согласуют стратегические цели развития сектора и общественных потребностей и распределят обязанности надлежащим образом;
7) обеспечить создание потенциала и общее образование для мелких землевладельцев и их организаций для повышения их технологических, управленческих и коммерческих навыков, чтобы они могли удовлетворять требованиям сложных цепочек создания стоимости.
Важную роль в использовании ГЧП в развитии аквакультуры в России сыграют последние изменения в нормативно-правом регулировании ГЧП. 30 июля 2018 г. опубликован Федеральный закон от 29.07.2018 № 261-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О концессионных соглашениях" и статью 7 Федерального закона "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации" и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Закон направлен на совершенствование процедуры участия сельскохозяйственных производителей в проектах, реализуемых в форме государственно-частного партнерства, или предусматривающих заключение концессионных соглашений. В новой редакции Федеральных законов «О концессионных соглашениях» и «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предлагается считать объектами концессионных соглашений, а также соглашений о государственно- и муниципально-частном партнерстве объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, соответствующие исключительно критериям, установленными Правительством Российской Федерации. Данная норма позволит расширить доступ сельскохозяйственных производителей к механизмам ГЧП, подтвердившим свою эффективность во многих отраслях экономики. Предприятия, занимающиеся аквакультурой, естественно, попадают под действие этого закона. Применение закона будет способствовать укреплению региональных экономик, модернизации сельскохозяйственной отрасли реализации импортозамещающих масштабных проектов.
То есть использование современных организационных и финансовых механизмов в развитии аквакультуры, а именно реализация кластерного подхода с использованием ГЧП позволит совершить прорыв в ее развитии и достигнуть целей, поставленных в Стратегии развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 г.
1. Васильева Л.М. Проблемы и перспективы развития аквакультуры в Российской Федерации // ТППП АПК. 2015. №1 (5). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-razvitiya-akvakultury-v-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 02.12.2018).
2. "Стратегия развития аквакультуры в Российской Федерации на период до 2020 года" (утв. Минсельхозом РФ 10.09.2007)URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_98465/
3. Федеральное агентство по рыболовству [электронный ресурс] / Официальный сайт / URL: http://www.fish.gov.ru/otraslevaya-deyatelnost/akvakultura
4. Официальный интернет-портал правовой информации. Государственная система правовой информации[электронный ресурс] / Официальный сайт / URL:http://publication.pravo.gov.ru/
5. Российская газета. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[электронный ресурс] / URL:https://rg.ru/2015/07/17/g4p-dok.html(дата обращения 17.11.18)
6. Зусман Евгения, «Потенциал применения механизмов ГЧП в сельском хозяйстве «на примере аквакультуры» (Международный саммит«АГРОИНВЕСТ Россия - 2017») [электронный ресурс] / URL:http://pibd.ru/img/agro-2017/ses2/16zusman.pdf(дата обращения 17.11.18)
7. Исследовательский отчет «Будущее российского рыболовства». - М.: Подкомиссия по развитию рыбному хозяйству и аквакультуры Комиссии РСПП по агропромышленному комплексу, 2012. - 25 с.
8. Мнацаканян Р.А. Развитие финансово-экономических механизмов государственно-частного партнерства в рыбном хозяйстве / Р.А. Мнацаканян// V международный балтийский морской форум, Калининград, 21-27 мая 2017 г./ URL:https://elibrary.ru/item.asp?id=32583244(дата обращения 17.11.18)
9. Корнейко О.В. Интеграция рыбохозяйственных предпринимательских структур в экономику региона: теоретические и практические аспекты / О.В. Корнейко// Вестник Пермского университета. Экономика. - 2015. / URL: https://cyberleninka.ru/article/v/integratsiya-rybohozyaystvennyh-predprinimatelskih-struktur-v-ekonomiku-regiona-teoreticheskie-i-prakticheskie-aspekty(дата обращения 17.11.18)
10. Pierre Murekezi, Ana Menezes, Neil Ridler. Contract farming and public-private partnerships in aquaculture // Food and agriculture organization of the United Nations. - 2018. / URL: http://www.fao.org/3/CA0134EN/ca0134en.pdf(датаобращения 17.11.18)
11. Fred Weirowski, Andrea Liese. Public Private Partnerships in Small-Scale Aquaculture and Fisheries // TheWorldFish Center. - 2010./ URL: http://pubs.iclarm.net/resource_centre/WF_2731.pdf(датаобращения 17.11.18)
12. PAF Congress on Public-Private Partnership in Aquaculture and Culture Based Fisheries: Proceedings & Recommendations [Электронныйресурс] / URL: http://www.academia.edu/31587487/PAF_Congress_on_Public-Private_Partnership_in_Aquaculture_and_Culture_Based_Fisheries_Proceedings_and_Recommendations(датаобращения 17.11.18)
13. Земцова Е.А. Реструктуризация хозяйствующих субъектов аквакультуры на основе кластеризации/ Е.А. Земцова// Журнал «Бизнес. Образование. Право» - 2015. / URL:https://elibrary.ru/item.asp?id=25409345(дата обращения 17.11.18)
