Экспертный центр ПОРА (проектный офис развития Арктики) (эксперт)
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Россия
В статье рассмотрены возможности и перспективы использования концессионных соглашений в управлении особо охраняемыми природными территориями (ООПТ) и развития туризма на их территории.
особо охраняемые природные территории (ООПТ), государственно-частное партнерство (ГЧП), туризм.
Арктическая зона Российской Федерации (далее – АЗРФ) обладает огромным туристско-рекреационным потенциалом (ТРП), который очень слабо используется, т.е. ТРП не превращен в развитой туристско-рекреационный комплекс (ТРК). Хотя другие арктические страны уже давно используют рекреационный потенциал своих северных территорий и ежегодно привлекают десятки тысяч туристов со всего мира. В России же, несмотря на то, что на ее долю приходится почти половина всего Заполярья, туристическая деятельность в этом регионе все еще находится в зачаточном состоянии, а ее потенциал остается явно недооценённым. По сравнению с северными коллегами, например, норвежским Шпицбергеном, количество туристов, приезжающих в АЗРФ, меньше в разы. Так, в 2015 г. национальный парк «Русская Арктика», включающий территории Земли Франца-Иосифа, посетили 1225 чел. из 30 стран, и это стало самым высоким показателем за последние 5 лет, что говорит об устойчивом росте интереса к этому региону. Однако в то же время, поток туристов на архипелаг Шпицберген, который по праву считается фаворитом в организации туристской деятельности в Арктике, составил около 60 000 чел. Такой колоссальный разрыв обусловлен целым рядом причин, который рассмотрим ниже.
Кроме того, в границах российской части Арктического региона в настоящее время имеется 23 особо охраняемых природных территории (далее – ООПТ) федерального значения (государственные природные заповедники, национальные парки, государственные природные заказники и памятники природы федерального значения), общая площадь которых составляет 22,5 млн га, в том числе морская акватория – 6,5 млн га. Заповедники и национальные парки, в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» являются государственными природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими специальные службы охраны, которые обеспечивают сохранение природных комплексов и ландшафтов тундр и арктических пустынь, морские экосистемы арктических морей, животный и растительный мир, в том числе сохранение редких и исчезающих видов флоры и фауны, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, таких как белый медведь, морж, нарвал, гренландский кит, новоземельский подвид северного оленя, путоранский подвид снежного барана, атлантическая черная казарка, краснозобая казарка, малый лебедь, белая чайка и др.
Однако в структуре отечественных ООПТ основную часть составляют ООПТ регионального значения, на долю которых приходится около 85% от общего числа ООПТ и около 60% от суммарной площади. Для ООПТ местного (муниципального) значения эти показатели составляют 13 и 14%, соответственно [1].
Уязвимость экосистем Арктики и большое количество ООПТ предопределяют развитие именно экотуризма, который подразумевает минимальное антропогенное воздействие на места пребывания и содействует сохранности природных объектов обязательным условием развития любого вида деятельности в Арктике. Национальные парки и государственные заказники должны выступить ключевыми площадками для его формирования, здесь могут пролегать экологические тропы, образовываться туристические центры и проводиться информационно-просветительская деятельность.
Такое множество ООПТ и их разнообразие открывают возможности и для развития таких видов туризма, например, экстремального, научно-познавательного и этнографического. Последняя категория заслуживает отдельного внимания, так как предполагает непосредственное участие малочисленных коренных народов Крайнего Севера, что в свою очередь позволит сохранить их богатое культурное наследие и улучшить их социально-экономическое положение. Как показал западный опыт, перспективным направлением развития этнического туризма является создание этнопоселений и вовлечение туристов в традиционную деятельность этих народов: от проживания в семьях и приготовления национальных блюд до катания на собачьих упряжках и приобщения к различным ремеслам. Такие мероприятия пользуются большим спросом у путешественников, поэтому очень важно продолжать и расширять подобные практики.
Причины слабой реализации ТРП:
– транспортная логистика;
– отсутствие подготовленных кадров;
– отсутствие узнаваемого бренда;
– отсутствие туристической инфраструктуры;
– обеспечение туристической инфраструктуры экологически чистой, «зеленой, возобновляемой» энергией;
– отсутствие финансовых ресурсов для реализации ТРП.
Также важно учитывать специфику организации арктического туризма: неблагоприятные климатические условия (температура в Арктике может отпускаться до 70 градусов), большую уязвимость природных объектов.
Основной вопрос заключается в том, что природа Арктики в равной степени как сурова, так и уязвима, поэтому сохранить ее богатство и обеспечить устойчивое развитие региона можно лишь совместными усилиями государства и бизнеса, т.е. используя механизм государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Решение вышеуказанных задач развития ТРП невозможно без привлечения дополнительных финансовых средств. Поэтому ГЧП, в частности концессионных соглашений (далее – КС), должно стать инструментом, который позволит вывести управление ООПТ на новый уровень, а главное привлечь внебюджетные источники финансирования в развитие ООПТ и сохранить баланс интересов всех сторон.
Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев 10 августа 2018 г. посетил Кроноцкий государственный природный биосферный заповедник. По итогам встречи с сотрудниками заповедника был подготовлен перечень поручений. Необходимость развития концессионных соглашений была признана важной. В частности, до 17 сентября 2018 г. Минприроды России и Минэкономразвития России должны проработать вопрос о совершенствовании нормативно-правовой базы в целях развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях, в том числе с привлечением механизма ГЧП [2].
Важную роль в этом должен сыграть национальный проект «Экология», национальный проект «Экология» включает в себя национальные цели и стратегические задачи экологического развития России до 2024 г. [3].
В рамках национального проекта «Экология» предусмотрена реализации Федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», в котором предполагается достигнуть следующих результатов:
– увеличение площади особо охраняемых природных территорий не менее чем на 5 млн гектаров;
– увеличение количества посетителей на ООПТ не менее чем на 4 млн чел., будет создано 24 новых ООПТ;
– формирование нормативной и методической базы по:
– механизмам финансирования проектов комплексной устойчивой инфраструктуры экологического туризма в национальных парках;
– созданию комплексной устойчивой инфраструктуры экологического туризма в национальных парках;
– созданию маркетинговой стратегии продвижения туристских продуктов национальных парков.
В рамках реализации ФП должна быть сформирована экспертная группа по государственно-частному партнерству для привлечения частного капитала в строительство объектов туристской инфраструктуры в национальных парках, которая займется формированием нормативно-правой и методической базы, связанной с развитием ООПТ.
В результате реализации ФП предполагается достижение следующих результатов:
– в 32 национальных парках федерального значения будет проведено продвижение туристских продуктов. Увеличен внутренний и въездной поток туристов в них не менее чем на 0,2 млн чел.;
– в 16 национальных парках федерального значения обеспечена безопасная, доступная, комфортная среда проживания для инвалидов и физически ослабленных лиц. Увеличен туристский поток до 0,52 млн чел.;
– будет улучшена транспортная доступность 8 национальных парков федерального значения. Увеличен туристский поток до 0,62 млн чел.;
– будут созданы и обустроены туристические маршруты в 8 национальных парках федерального значения. Увеличен туристский поток до 0,74 млн чел.;
– улучшена транспортная доступность 3 удаленных от логистических центров национальных парков федерального значения. Туристский поток в удаленные от логистических центров национальные парки будет увеличен на 2 млн чел.
Однако необходимо отметить, что ООПТ из АЗРФ не входят в данный ФП. По мнению авторов, необходимо внести соответствующие изменения в ФП, включив туда ООПТ Арктического региона. Тем более, что в рамках реализации ФЦП «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2019-2025 годы» (далее – ФЦП Туризм) предполагается развитие дистинаций, две из которых связаны с АЗРФ:
1. Арктика, в состав которой предполагается вхождение большинства регионов АЗРФ (Архангельская и Мурманская области, Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край, Республика Саха (Якутия).
2. Серебряное ожерелье, в которое войдут все регионы АЗРФ, входящие в состав СЗФО (Архангельская, Мурманская, Республика Карелия, Республика Коми и Ненецкий автономный округ).
В настоящее время вопросами создания и функционирования ООПТ занимаются в основном специалисты экологи. При вовлечении в работу по ООПТ специалистов по туристско-экскурсионной работе можно получать результат от их рекреационного использования.
ООПТ надо использовать для грамотного развития экологических видов туризма. Тогда помимо природоохранного значения, которое для большой части населения и многих представителей власти и бизнеса является непонятной абстракцией, ООПТ приобретают значение экономического ресурса региона.
Так как ООПТ находятся в государственной собственности, и статус их не подлежит изменению, то основной моделью реализации проектов ГЧП в области туризма должно стать концессионное соглашение (КС). По КС одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной КС) (далее – объект КС), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта КС, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом КС для осуществления указанной деятельности.
Согласно ФЗ-115 «О концессионных соглашениях», в концессию могут передаваться или строиться с последующей передачей в концессию объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социально-культурного назначения, а также объекты по производству, передаче и распределению электроэнергии. Таким образом, используя КС, мы имеем возможность как развивать туристическую инфраструктуру, так и обеспечить ее энергией.
Для обеспечения туристической инфраструктуры энергией, необходимо реализовывать проекты распределенной энергетики, часто называемые микрогридами (Micro Grids), которые могут найти свое применение, в первую очередь, в отдаленных регионах России. Например, в Арктике, Сибири и на Дальнем Востоке в расположенных вдали от крупных сетевых объектов сельских населенных пунктах, санаториях и базах отдыха, ООПТ, военных и других закрытых объектах. В состав микрогрида входят:
– ВИЭ (ветер / солнце / гидро / тепловые насосы);
– накопители энергии;
– генерация на ископаемом топливе (дизели /газопоршневые машины / газотурбинные установки); внутримерзлотный газ;
– установки на биотопливе;
– работающие как во взаимодействии с ЕЭС России, так и отдельно;
– обеспечивающие электроснабжение, теплоснабжение и хладоснабжение.
Создание распределенной энергетики согласовывается с энергетической стратегией России на период до 2030 г., согласно которой в стране предполагается «создание высокоинтегрированных интеллектуальных системообразующих и распределительных электрических сетей нового поколения в Единой энергетической системе России.
Реализация такого комплексного проекта позволит:
– создать и развить туристическую инфраструктуру;
– построить жилье для сотрудников и работников;
– гостиница/ы для туристов, практикантов и обучающихся;
– центры обучения;
– конгресс-центр /либо использование существующих;
– социальную инфраструктуру;
– обеспечить территории ООПТ «зеленой» энергией.
По мнению авторов, такой комплексный проект оптимально реализовать на территориях ООПТ в АЗРФ (регионального или муниципального значения) в таких регионах, как Республики Карелия и Саха (Якутия), а также Архангельская и Мурманская области.
Таким образом, реализация механизма ГЧП и в некоторых случаях, с использованием КС, в области туризма, позволит превратить всю Арктическую зону РФ в активно развивающийся туристический кластер. Арктический туристический кластер РФ станет полноценным ТРК и ежегодно будет приносить реальный доход в бюджет регионов АЗРФ и России. А кроме того явится объектом, демонстрирующим с одной стороны, реальную природу и красоту Арктики и сохранение ее экологии, с другой – деятельность по социально-экономическому ее развитию.
1. Стадолин М.Е., Ямчук Е.В. Особо охраняемые природные территории местного значения: проблемы управления и развития // Вестник ГУУ. 2017. №3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobo-ohranyaemye-prirodnye-territorii-mestnogo-znacheniya-problemy-upravleniya-i-razvitiya (дата обращения: 26.12.2018).
2. О решениях по итогам встречи Дмитрия Медведева с сотрудниками Кроноцкого государственного природного биосферного заповедника http://government.ru/orders/selection/401/33721/
3. Проект паспорта национального проекта "Экология" [Электронный ресурс] https://ecology.bashkortostan.ru/documents/active/101584/
