Экспертный центр ПОРА (проектный офис развития Арктики) (эксперт)
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
Россия
Государственно-частное партнерство является актуальным механизмом финансирования проектов создания и развития опорных зон развития и минерально-сырьевых центров в АЗРФ. Инфраструктурная ипотека, более современный механизм государственно-частного партнерства, позволит использовать зеленые облигации при финансировании этих проектов. Использование государственно-частного партнерства позволит согласовывать интересы бизнеса, власти и общества, и в то же время, распределять риски между участниками реализуемых проектов.
АЗРФ, государственно-частное партнерство, минерально-сырьевые центры, зеленые облигации.
В настоящее время, учитывая минерально-сырьевые богатства Арктики, приоритетными проектами для большинства опорных зон развития (далее – ОЗР) Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ), прежде всего, в Уральской, Сибирской и Дальневосточной частях АЗРФ станут минерально-сырьевые центры (далее – МСЦ), представляющие собой совокупность разрабатываемых и планируемых к освоению месторождений и перспективных площадей, связанных общей существующей и планируемой инфраструктурой и имеющих единый пункт отгрузки добываемого сырья или продуктов его обогащения в федеральную или региональную транспортную систему (железнодорожный, трубопроводный и морской транспорт) для доставки потребителям.
Это обстоятельство обусловлено тем, что на добычу и переработку полезных ископаемых приходится порядка 50% всех проектов (еще по 7% приходится на геологоразведку и шельфовые проекты), итого почти две трети всех проектов напрямую связаны с разработкой минерально-сырьевой базы АЗРФ. Предложенный подход к территориальному развитию может создать условия для освоения перспективных минерально-сырьевых центров, обеспечив их необходимой инфраструктурой и ресурсами (транспорт, энергетика, связь, а также кадры и технологии).
При этом формирование и функционирование ОЗР АЗРФ планируется осуществлять в тесной увязке с развитием транспорта, поскольку комплексные эффекты при реализации проектов будут достигаться за счет взаимного стимулирующего влияния мероприятий по развитию арктической транспортной системы, ориентированной на Северный морской путь (далее – СМП), и промышленно-производственных объектов (в первую очередь, в области добычи и переработки полезных ископаемых)). В свою очередь, создание и развитие производственных объектов обеспечит грузовую базу для загрузки транспортной системы, создание, модернизация и развитие которой будут способствовать снятию инфраструктурных ограничений.
Исходя из существующего административно-территориального деления, функционирования транспортных узлов и ресурсной базы, а также перспектив социально-экономического развития АЗРФ, предлагается выделить следующие опорные зоны развития АЗРФ: Кольская, Архангельская, Ненецкая, Воркутинская, Ямало-Ненецкая, Таймыро-Туруханская, Северо-Якутская и Чукотская. В ближайшее время их перечень будет дополнен и Карельской опорной зоной.
Современный подход к развитию АЗРФ, заявленный в новой редакции государственной программы «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», утвержденной постановлением Правительства РФ от 31 августа 2017 г. №1064 (далее – Программа), предлагает использовать новые пространственные институты развития – ОЗР и МСЦ. Именно Программа является основным инструментом реализации Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г., утвержденной Президентом Российской Федерации от 8.02.2013 г. № Пр-232. Новый подход к развитию АЗРФ предполагает, во-первых, переход от принципа отраслевого развития к территориальному. В основе его ОЗР во всех 9 арктических регионах РФ. В основе проекта ОЗР будут находиться проекты создания и развития МСЦ. А, во-вторых, должен быть применен проектный подход, территориальное развитие должно идти по проектному принципу через синхронизацию всех «отраслевых» мероприятий на этапах планирования, целеполагания, финансирования и реализации, что позволит сократить все виды затрат и издержек. В настоящее время два этих новых пространственных института развития, ОЗР и МСЦ, уже присутствуют во многих документах стратегического планирования, помимо Программы, это Стратегия пространственного развития РФ, а также и недавно утвержденная Стратегия развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2035 г. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2018 г. N 2914-р (далее – Стратегия)). В соответствии с Программой, ключевыми механизмами ее реализации призваны стать ОЗР АЗРФ, представляющие собой комплексные проекты социально-экономического развития АЗРФ, направленные на достижение стратегических интересов и обеспечение национальной безопасности в Арктике, предусматривающие синхронное применение взаимосвязанных действующих инструментов территориального и отраслевого развития, а также механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе на принципах государственно-частного и муниципально-частного партнерства (далее – ГЧП и МЧП). Предложенный подход к территориальному развитию может создать условия для освоения перспективных МСЦ, обеспечив их необходимой инфраструктурой и ресурсами (транспорт, энергетика, связь, а также кадры и технологии). Необходимо отметить важную принципиальную черту арктических проектов развития МСЦ, которая заключается в невозможности их реализации и оценки с ориентацией только на чистую коммерческую эффективность.
При оценке проектов МСЦ следует учитывать дополнительные показатели, оценивающие социально-экономическую эффективность и зачастую являющиеся целевыми индикаторами.
Помимо этого, целесообразно использование показателей социальной эффективности инвестиционных проектов, к которым можно отнести следующие группы показателей:
1. Степень социально-экономической направленности проекта.
• региональная значимость проекта – соответствие результатов проекта стратегии социально-экономического развития региона;
• обеспеченность региона услугами – текущая степень обеспеченности региона услугами, предусмотренными проектом;
• отраслевая принадлежность проекта – отрасль, на которую оказывают влияние результаты проекта;
• охват населения результатами проекта.
2. Степень влияния результатов реализации инвестиционного проекта на жизнь населения.
• уровень цен на услуги – разница цен на услуги, предусмотренные проектом, в сравнении с региональными ценами конкурентов;
• уровень занятости населения – рост числа рабочих мест по итогам реализации проекта по отношению к численности занятых в регионе;
• увеличение объёма услуг – характер услуг, предоставляемых в регионе, по итогам реализации проекта;
• изменение качества услуг по итогам реализации проекта.
Значения показателей эффективности могут сильно различаться, и принятие инвестиционного решения только на основании абсолютных значений показателей становится необъективным. В такой ситуации требуется определение единого комплексного показателя эффективности альтернативных проектов, выражающего преимущество того или иного проекта конкретным значением.
Для перспективных арктических проектов развития минерально-сырьевых центров государству в тесном взаимодействии с компаниями-инвесторами необходимо:
• обеспечивать комплексность проекта: максимально возможное освоение нескольких сырьевых объектов с использованием единой инфраструктуры;
• анализировать эффективность инвестиционных проектов с учётом и без учёта государственной поддержки в виде налоговых льгот и субсидий;
• обеспечивать взаимосвязь проекта со смежными отраслями;
• поддерживать устойчивость экономического роста региона;
• обеспечивать безопасность: использовать инновационные технологии, предотвращающие аварии, техногенные катастрофы;
• минимизировать негативное влияние на окружающую среду;
• обеспечивать максимальный охват результатами проекта местного населения.
Решающую роль, по мнению авторов, в развитие ОЗР и использования для этого ГЧП, сыграет реализация послания Президента РФ Федеральному собранию от 1.03.2018 г. и Указа Президента №274 от 7 мая 2018 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». На основании этих документов подготовлены паспорта 12 национальных проектов (далее – НП) и Комплексный план модернизации и развития магистральной инфраструктуры (далее – Комплексный план). В настоящее время подготовлены проекты следующих 12 НП (программ): демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, международная кооперация и экспорт. Особенно актуальным для развития ОРЗ АЗРФ является Комплексный план. В состав транспортной части Комплексного плана входят 9 ФП: Европа – Западный Китай, морские порты России, Северный морской путь, железнодорожный транспорт и транзит, транспортно-логистические центры, коммуникации между центрами экономического роста, развитие региональных аэропортов и маршрутов, высокоскоростное железнодорожное сообщение, внутренние водные пути. А энергетическая часть Комплексного плана содержит два ФП: гарантированное обеспечение доступной электроэнергией, гарантированное обеспечение транспорта нефти, нефтепродуктов, газа и газового конденсата. Многие ФП связаны с развитием транспортной инфраструктуры АЗРФ. Дальнейшая реализация ФП и Комплексного плана предусматривает и региональную составляющую, в которой региональным и муниципальным органам власти АЗРФ необходимо будет учесть потребности для соответствующих ОРЗ. Важно отметить, что в соответствии ФП и Комплексным планом, предполагается привлечение внебюджетных инвестиций. Реализация масштабных инфраструктурных арктических проектов подразумевает под собой большой объем государственных и частных средств. На каждый рубль государственных средств требуется 9–10 руб. частных инвестиций, для чего необходимы новые механизмы их привлечения и законодательное регулирование. В целом, для последующей оценки наиболее перспективных проектов развития МСЦ следует выделить следующие ключевые риски таких проектов: критические, значимые и умеренные.
К числу критических рисков можно отнести:
• финансовый риск (стоимость проекта и его реинжиниринг);
• строительный риск (условия вечной мерзлоты, задержка поставок);
• геологический риск (несоответствие заявленным запасам, подтверждаемость запасов).
К числу значимых рисков можно отнести:
• управленческий риск (уникальность проекта, нехватка высококвалифицированных специалистов для эффективной работы в осложнённых условиях освоения);
• экологический риск (трудности нейтрализации проблем, связанных, например, с ликвидацией разливов нефти);
• маркетинговый риск (изменение цен на глобальных рынках энергетического сырья, падение спроса вследствие наращивания добычи нетрадиционных видов минерального сырья, например, сланцевая нефть и газ);
• политический риск (отказ от государственной поддержки в осуществлении проекта, международные технологические и экономические санкции).
К умеренным рискам можно отнести:
• природный риск (климатические форс-мажорные обстоятельства);
• юридический риск (изменение законодательства, отмена налоговых льгот).
Следовательно, в существующих условиях ограниченных финансовых ресурсов определение направлений инвестирования средств является одной из наиболее сложных экономических задач.
И именно в этом случае, важную роль будет играть использование ГЧП, позволяющее согласовывать интересы бизнеса, власти и общества, и в то же время распределять риски между участниками реализуемых проектов. В настоящее время, в России начинает использоваться механизм инфраструктурной ипотеки (далее – ИИ) [1, 2], который является дальнейшим усовершенствованием механизма ГЧП. ИИ в силу использования таких инструментов секьюритизации, как облигации (проектные, концессионные, зеленые и т.д.) облегчит внедрение зеленого финансирования (далее – ЗФ) в АЗРФ. Президент России уже утвердил перечень поручений по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета, состоявшегося 23 ноября 2018 г. [3] (далее –Перечень поручений) и в приложение №2 к Перечню поручений в рамках реализации национального проекта «Экология» поручено:
31. Обеспечить скорейший запуск механизма «зеленых» облигаций, позволяющего повысить привлекательность российских и иностранных прямых инвестиций, и снизить стоимость заемных средств при реализации проектов экологической направленности.
37. Совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проработать вопросы: б) внедрения механизма финансирования инвестиций за счет будущих налогов.
В России уже появились первые зеленые облигации. Компания «Ресурсосбережение ХМАО» разместила 19 декабря 2018 г. на Московской бирже впервые в России зеленые облигации общей номинальной стоимостью 1,1 млрд руб. с доходностью при размещении 9,76%. Купон облигаций привязан к инфляции и ключевой ставке Банка России [4].
По нашему мнению, пункт 37б Перечня поручений имеет весьма важное значение для реализации проектов создания ОЗР и МСЦ в АЗРФ. Он означает, что в России помимо зеленых облигаций будет внедрен механизм TIF (Tax Increment Financing, финансирование за счет прироста налогов), а, следовательно, и TIF-облигации. Естественно, – это повысит привлекательность и снизится риск реализации многих инвестиционных проектов создания и развития МСЦ.
Хорошие перспективы реализации «облигационного механизма» финансирования проектов развития ОРЗ и МСЦ представляет применение зеленого финансирования, использование зеленых облигаций. Важнейшим критерием выбора перспективных проектных направлений для ЗФ должно стать согласование интересов бизнеса и государства в АЗРФ. Реализуемые зеленые проекты и использование ЗФ должны, с одной стороны, способствовать устойчивому развитию АЗРФ, но, с другой стороны, и способствовать устойчивому развитию бизнеса в регионе, а также развитию ОЗР и МСЦ. На основании такого подхода, можно выделить несколько крупных групп проектов, которые станут основными получателями средств ЗФ в АЗРФ. Согласно критериям Всемирного банка, это проекты: по внедрению наилучших доступных технологий (НДТ); в области развития возобновляемой энергетики (ВИЭ); в области переработки мусора и бытовых отходов; по повышению энергоэффективности; инвестиционные программы компаний; инфраструктурные проекты (проекты адаптации); в области транспорта; в сфере «зеленого» строительства; органическое сельское хозяйство («зеленая» агропромышленность).
По нашему мнению, все эти проекты являются актуальными для развития ОЗР и, в первую очередь, МСЦ как якорных инвесторов, и полностью соответствуют запросам Программы, а также недавно утвержденной Стратегии. Так, одним из важнейших и финансовоемких в НП «Экология» является ФП «Внедрение наилучших доступных технологий», и в котором предусматривается оказание государственной поддержки и стимулирование инвестиционной деятельности при переходе хозяйствующих субъектов на принципы наилучших доступных технологий, в частности [5]:
– государственная поддержка пилотных проектов в рамках механизма возмещения затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению наилучших доступных технологий на объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий;
– реализация механизма предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на возмещение части затрат на выплату купонного дохода по облигациям, выпущенным в рамках реализации инвестиционных проектов по внедрению наилучших доступных технологий на объектах, оказывающих значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящихся к областям применения наилучших доступных технологий.
Данные мероприятия стимулируют использование ЗФ и зеленых облигаций при реализации проектов МСЦ с использованием НДТ, что прямо прописано в Стратегии, а главное помогут уменьшить затраты на реализацию проекта и сделают проект более устойчивым.
Таким образом, ГЧП представляет широкий и перспективный набор инструментов для создания и развития проектов ОЗР и МСЦ АЗ РФ, в том числе и зеленых облигаций, что позволит решить проблему недостатка финансовых ресурсов для реализации данных проектов. А привлечение частного предпринимательства через ГЧП в решении этой задачи, повлечет за собой развитие конкуренции и, соответственно, снижение издержек на реализацию проектов ОЗР и МСЦ. Важно, что при реализации таких проектов, возможно также привлечение средств негосударственных пенсионных фондов с использованием такого финансового инструмента, как облигации (концессионные, зеленые, TIF и т.д.).
1. Воротников А.М. Инфраструктурная ипотека - новый механизм финансирования// Региональная энергетика и энергосбережение. - №4. - 2017. - С. 60-63.
2. Воротников А.М. Возможности механизма «инфраструктурной ипотеки» в финансировании проектов городского развития Российской Федерации // Журнал экономических исследований. Общество с ограниченной ответственностью «Научно-издательский центр ИНФРА-М». - 2017. - Т. 3. - №. 11. - С. 46-54. URL: https://naukaru.ru/ru/nauka/article/18773/view (дата обращения: 30.10.2018).
3. Перечень поручений по итогам расширенного заседания президиума Государственного совета, состоявшегося 23 ноября 2018 года URL: http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/59450?fbclid=IwAR1IKCesHg7A4aaKXWNqZn27U89jGtLzk13wAiQw9Df9Pp0G_dFlVdXv4o8
4. На Московской бирже состоялось размещение первых в России зеленых облигаций [Электронный ресурс] URL:https://www.moex.com/n22067?fbclid=IwAR3HlLfLCFe-VSkMH_czJ1q8iI4R0UV4xudmcGI_t_LbNlaFsWORFLxg2pE
5. Паспорт национального проекта "Экология" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 N 16) URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_316096/
