Россия
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.06.01 Юриспруденция
ББК 60 Общественные науки в целом
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 674 Отрасли права
ТБК 70 Общественные науки в целом
ТБК 75 Право. Юридические науки
В статье раскрывается ряд правовых вопросов, касающихся гуманитарного содействия; показаны механизмы регулирования некоторых из них с точки зрения Международного гуманитарного права. Также подчеркивается, что действующая система международных отношений не всегда способна поддерживать мир и безопасность, что приводит к смещению усилий международного сообщества с уровня силового разрешения конфликтов к формату гуманитарного сотрудничества.
вооруженный конфликт, гуманитарное содействие, гуманитарная помощь, гуманитарные организации
Вооруженный конфликт (международный и немеждународный) всегда дестабилизирует жизнь гражданского населения. В тех случаях, когда в связи с причиняемыми военными действиями разрушениями и лишениями гражданское население не имеет доступа к насущным предметам потребления и услугам, Международное гуманитарное право (далее МГП) предусматривает оказание гуманитарного содействия и регулирует процесс предоставления гуманитарной помощи.
Практическая реализация гуманитарного содействия, представляет собой совокупность согласованных, целенаправленных действий сил и средств гуманитарных организаций или других структур, направленных на конкретные цели ликвидации того или иного гуманитарного неблагополучия и различных видов помощи. Его эффективность напрямую зависит от непосредственного выполнения норм права государствами и находящимися под их юрисдикцией государственными органами и индивидами. Оказание гуманитарной помощи в этих условиях определяется степенью имплементации договорных норм в данной сфере, которые должны носить так называемый «превентивный» характер и приниматься еще в мирное время, и, прежде всего, на внутригосударственном уровне, с тем, чтобы создать правовые, организационные и социально-политические условия, позволяющие оказать коллективную гуманитарную поддержку. В международной практике проведения гуманитарных операций выделяется шесть основных направлений действий, степень важности и приоритет которых, варьируются по иерархии и масштабам. Но в целом эти направления можно считать базовыми: поиск и спасение; предоставление убежища; обеспечение питанием; снабжение питьевой водой; медицинское и социальное обеспечение; защита от насилия и запугивания [1].
Помимо тех мер, которые могут принимать воюющие стороны для оказания помощи находящемуся под их контролем населению, особенно важно гуманитарное содействие со стороны беспристрастных гуманитарных организаций, направленное на снижение уязвимости объектов жизнедеятельности и удовлетворение по мере возможности потребностей населения, пострадавшего в результате вооруженного конфликта.
Однако результативность гуманитарных действий будет зависеть от возможности незамедлительного и беспрепятственного доступа к нуждающимся, которая имеет некоторые принципиальные правовые ограничения.
Прежде всего, коллективная помощь согласно ст.70 п.1 Дополнительного протокола I, должна оказываться только по соглашению между конфликтующими сторонами, заинтересованными в проведении таких операций. При этом гуманитарная деятельность должна вестись по согласованию всех заинтересованных сторон (Женевские конвенции, общие ст. 9, 10). Так, резолюция 46/182 Генеральной Ассамблеи ООН (принцип 3), посвященная усилению координации экстренной ГП, указывает на необходимость такого согласия даже для Международного Комитета Красного Креста (МККК), мандатом которого является официальное обращение за помощью.
Кроме того, неправительственные организации, при условии, что они гуманитарные и беспристрастные, формально обладают правом оказывать ГП, основанном на действующих международных нормах. Однако оно часто противопоставляется поведению государства, которое без объяснения причин упорствуют в своем нежелании принять эту помощь. Обладатель права может на него ссылаться, оспаривая свои действия в судебных инстанциях. Но этого не всегда достаточно, чтобы преодолеть упорство противной стороны, считающей себя носителем истины последней инстанции и не заботящееся об участи жертв.
Возможно, такие решения являются следствием все большей политизации гуманитарной помощи на международном уровне, что заставляет воюющих сомневаться: возможно ли действительно нейтральное, беспристрастное и независимое гуманитарное содействие. Данный аспект уже становился темой научной дискуссии и достаточно освящен в ряде научных работ [2, 3].
Таким образом, получение доступа остается серьезной проблемой для многих гуманитарных организаций. Среди прочего, сложности возникают в связи с неприятием такой организации или прямым запретом на доступ, рисками, связанными с гарантией безопасности, с трудностями материально-технического снабжения и обременительными административными требованиями. Поиск решения указанной проблемы широко обсуждается в рамка международных конференций [4].
Договоры МГП и нормы обычного права предусматривают достаточно подробно прописанные установления для регулирования доступа к тем, кто нуждается в гуманитарной помощи и обеспечения защиты необходимых объектов инфраструктуры в ситуации вооруженного конфликта.
Хотя соответствующие нормы несколько отличаются в зависимости от характера конфликта (международный вооруженный конфликт, не связанный с оккупацией, оккупация, немеждународный вооруженный конфликт), можно сказать, что правовые режимы, регулирующие гуманитарный доступ, в целом имеют четыре взаимозависимых формы. В соответствии с первой каждая сторона в вооруженном конфликте несет первостепенное обязательство удовлетворять основные потребности населения, находящегося под ее контролем. Вторая форма предусматривает, что беспристрастные гуманитарные организации имеют право предлагать свои услуги для осуществления гуманитарной помощи в первую очередь, когда потребности пострадавшего от вооруженного конфликта населения не удовлетворяются. Третья норма для оказания гуманитарного содействия требует в обязательном порядке согласие противоборствующих сторон в соответствующем вооруженном конфликте. В соответствии с четвертой нормой при согласовании схемы предоставления гуманитарной помощи стороны в вооруженном конфликте все государства, в том числе сопредельные, не участвующие в данном конфликте, при сохранении за ними права на осуществление контроля разрешают незамедлительный и беспрепятственный проход гуманитарных конвоев и всячески способствуют этому.
С точки зрения МГП указанные формы применимы ко всем видам операций по оказанию гуманитарного содействия, включая операции, для осуществления которых требуется пересечение линии фронта или государственных границ[1]. При их проведении необходимо учитывать ряд существенных правовых аспектов.
Действия, осуществляемые беспристрастными гуманитарными организациями, носят дополнительный характер и не умаляют основного обязательства воюющих по удовлетворению насущных потребностей находящегося под их контролем населения. В то время как данное обязательство недвусмысленно выражено в соответствующих положениях МГП, относящихся к режиму оккупации, положения МГП, касающиеся международного вооруженного конфликта (не связанного с оккупацией) и немеждународного вооруженного конфликта не содержат специальных положений на этот счет. Тем не менее, как полагает Международный Комитет Красного Креста (МККК), в подобных ситуациях обязательство сторон в вооруженном конфликте удовлетворять насущные потребности населения, находящегося под их контролем, можно вывести из целей и задач МГП.
Статьи 9 (9, 9, 10), а также ст. 3, общая для Женевских конвенций 1949 г., предусматривают право на гуманитарную инициативу. Тем самым государства однозначно признают, что беспристрастные гуманитарные организации играют важную роль в удовлетворении гуманитарных потребностей, возникающих в связи с вооруженным конфликтом, как международным, так и немеждународным. Это дает им право предлагать свои услуги и осуществлять гуманитарную деятельность, не формируя мнение государств о незаконности вмешательства в их внутренние дела или как о недружественном акте. В подобных ситуациях важно не смешивать понятия гуманитарной помощи с проведением миротворческих действий в условиях интернационализации конфликта немеждународного характера, например, операций с «правом на гуманитарную интервенцию» или «обязательством предоставлять защиту». Миротворческие операции чрезвычайного реагирования отличаются от собственно гуманитарной деятельности, которая осуществляется беспристрастными гуманитарными организациями в рамках МГП.
Следует еще раз подчеркнуть, что право предлагать противоборствующим сторонам свои услуги в ситуации вооруженного конфликта (международного или немеждународного) специально предоставляется лишь организациям, которые по своей природе являются беспристрастными и гуманитарными (МККК, МККП). Хотя данный корпус права не запрещает другим акторам − государствам или межправительственным организациям − выступать с аналогичными предложениями. Их деятельность по оказанию услуг не регулируется МГП, и они не могут претендовать на применение соответствующего права на инициативу, предусмотренного в МГП.
Таким образом, ничто в соответствующих положениях МГП не может быть истолковано, как ограничение права беспристрастной гуманитарной организации предлагать свои услуги. Вместе с тем существует точка зрения, что подобные предложения реализуются только в том случае, когда соответствующее гражданское население не получает достаточного количества предметов потребления, необходимых для его выживания. По нашему мнению, учет подобных обстоятельств в кризисных ситуациях противоречит букве закона МГП и самому его духу.
Объем услуг, предлагаемых беспристрастной гуманитарной организацией, следует истолковывать как включающий гуманитарную деятельность в целом. Хотя в МГП нет специального определения гуманитарной деятельности, она, очевидно, включает как оказание помощи, так и предоставление защиты. Таким образом, гуманитарная деятельность стремится защитить жизнь людей и обеспечить их безопасность или восстановить и поддержать психическое и физическое благополучие тех, кто пострадал от вооруженного конфликта. Более того, гуманитарная деятельность должна проводиться в интересах всех лиц, которым в связи с вооруженным конфликтом может понадобиться помощь и (или) защита. Это означает, что государства не могут ограничивать гуманитарную деятельность одним лишь гражданским населением. Такая деятельность может также проводиться в интересах раненых и больных бойцов, военнопленных, лиц, которые по другим основаниям были лишены свободы в связи с вооруженным конфликтом и т.п.
Хотя МГП предоставляет беспристрастным гуманитарным организациям право предлагать свои гуманитарные услуги, это не должно истолковываться как неограниченное право гуманитарного доступа (то есть право осуществлять предлагаемую гуманитарную деятельность на практике). Смогут ли беспристрастные гуманитарные организации эффективно предоставлять свои услуги в зоне вооруженного конфликта? Это будет зависеть от того, получат ли они «согласие» соответствующих сторон в конфликте. Понятие «согласия» в целях гуманитарного доступа находится в центре юридических дебатов, относящихся к вооруженным конфликтам последнего времени. Точка зрения МККК по этому вопросу изложена в публикации 2014 г., посвященной гуманитарному доступу [5].
Нормы МГП, регулирующие согласие, отличаются по формулировке и охвату. Ясно одно: вне зависимости от типа конфликта (международный вооруженный конфликт, не связанный с оккупацией, оккупация или немеждународный вооруженный конфликт) перед тем как беспристрастная гуманитарная организация может начать действовать и приступать к гуманитарной деятельности на территории, подведомственной сторонам в конфликте (ими контролируемой), ей необходимо запросить и получить согласие соответствующих сторон.
В отношении международного вооруженного конфликта соответствующие положения МГП указывают, что согласие необходимо лишь от государств, являющихся стороной в конфликте и «заинтересованных» в данном вопросе, поскольку предлагаемая гуманитарная деятельность будет происходить на их территории. Предполагается, что у противной стороны не нужно запрашивать согласие на операции по оказанию гуманитарной помощи, осуществляемые на территории противника или на территории, контролируемой противником.
Общая ст. 3 не содержит рекомендаций относительно того, у кого следует запрашивать согласие на операции по предоставлению гуманитарной помощи в ситуации немеждународного вооруженного конфликта. В отношении некоторых недавних немеждународных вооруженных конфликтов высказывалось мнение, что согласие на гуманитарную деятельность в пределах территории, контролируемой негосударственными вооруженными группами, должно запрашиваться лишь у таких групп, а не у правительства государства, на территории которого она будет происходить. Однако МККК считает, что ответ на вопрос о том, чье согласие требуется при немеждународном вооруженном конфликте, регулируемом общей ст. 3, должен основываться на рекомендациях, которые можно найти в ст. 18(2) ДП II, где недвусмысленно требуется согласие заинтересованной Высокой Договаривающейся Стороны[2]. Таким образом, согласие следует получать у государства, на чьей территории происходит немеждународный вооруженный конфликт, включая согласие на оказание гуманитарной помощи, которая будет осуществляться в районах, которые государство больше не контролирует. В любом случае, исходя из практики, прежде чем приступать к гуманитарной деятельности МККК также запрашивает согласие у всех сторон соответствующего немеждународного вооруженного конфликта (включая участвующие в нем негосударственные вооруженные группы).
Хотя доступ к населению и осуществление гуманитарной деятельности зависят от согласия сторон в вооруженном конфликте, их решение дать согласие на гуманитарные операции не является дискреционным. Как и в других случаях, МГП стремится тщательно соблюдать равновесие между интересами сторон и настоятельной гуманитарной необходимостью и в отношении операций по предоставлению гуманитарной помощи не опирается исключительно на суверенитет государства.
Вопрос о том, может ли сторона в вооруженном конфликте на законных основаниях ответить отказом на предложение предоставить гуманитарные услуги, неразрывно связан с ее способностью выполнять свои основные обязательства по удовлетворению насущных потребностей подконтрольного ей населения. Когда соответствующая сторона не может или не хочет выполнять подобные обязательства и когда беспристрастная гуманитарная организация делает предложение об оказании услуг, как представляется, для отказа в согласии не имеется никаких веских или законных оснований. Таким образом, могут сложиться обстоятельства, при которых, с точки зрения МГП, сторона в конфликте может считаться обязанной принять предложение о предоставлении услуг (например, см. ст. 59 ЖК IV: «...оккупирующая Держава должна согласиться»).
В соответствии с МГП настоятельная военная необходимость не является законным основанием для отказа в ответ на правомерное предложение об оказании услуг. К соображениям настоятельной военной необходимости можно прибегнуть лишь для временного ограничения деятельности на определенной территории или для ограничения передвижения оказывающих гуманитарную помощь сотрудников в ситуации, когда операции по оказанию гуманитарной помощи уже были одобрены (см. ниже). Предложение о предоставлении услуг может быть отвергнуто в том случае, если в них отсутствует потребность или когда предлагаемая в рамках услуг деятельность не является гуманитарной по своему характеру, или если предложение исходит от организации, не являющейся беспристрастной или гуманитарной. МГП не содержит других оснований, которые бы оправдывали отказ предоставить согласие на проведение операций об оказании гуманитарной помощи как таковой.
В последнее время выражение «произвольный отказ предоставить согласие на операции по предоставлению гуманитарной помощи» используется для описания ситуации, когда сторона в вооруженном конфликте дает незаконный отказ на правомерное предложение о предоставлении гуманитарных услуг. Выражение «произвольный отказ предоставить согласие на операции по предоставлению гуманитарной помощи» нельзя обнаружить ни в одном договоре МГП. Тем не менее, можно сказать, что отказ дать согласие, приводящий к нарушению собственных международно-правовых обязательств стороны с точки зрения МГП может представлять собой незаконный отказ в доступе. Например, подобная ситуация будет складываться, когда отказ приводит к голоду среди гражданского населения, что запрещает ст. 54 ДП I или когда сторона не способна предоставить гуманитарную помощь находящемуся под ее контролем населению, как это предусмотрено соответствующими нормами международного права, в том числе нормами МГП.
МГП не регулирует и не формулирует общего права на доступ, которое могло бы быть выведено из «произвольного отказа предоставить согласие». Таким образом, аргумент, в соответствии с которым произвольный отказ предоставить доступ мог бы с правовой точки зрения оправдывать проведение операций, которые требуют пересечения линии фронта или границ без получения на то согласия стороны в конфликте, не отражает современного состояния МГП[3].
Важно подчеркнуть различие, которое МГП проводит между требованием получить согласие стороны в конфликте на предложение об оказании услуг и обязательством обеспечивать осуществление планов по предоставлению гуманитарной помощи и содействовать им, служит цели реализации полученного согласия.
После того как деятельность по предоставлению гуманитарной помощи была в принципе одобрена, государства (стороны в вооруженном конфликте) несут обязательство содействовать ей и принимать меры по поддержке гуманитарных операций. Стороны должны помогать сотрудникам гуманитарной организации в осуществлении их задач. Это может включать максимально возможное упрощение административных формальностей в целях облегчения получения виз и решения прочих вопросов, связанных с миграционной службой, финансовыми (налоговыми) требованиями, положениями, касающимися импорта и экспорта, процедурой получения разрешения на выезд на местность, а также возможных привилегий и иммунитета, необходимых для деятельности организации. Следовательно, стороны обязаны предоставить «все возможности» для надлежащего осуществления организацией согласованных гуманитарных функций. Также должны быть приняты меры по обеспечению общей эффективности операции (например, в отношении времени ее проведения, затрат, безопасности и уместности).
В соответствии с нормами МГП, регулирующими международный вооруженный конфликт, обязательство обеспечивать операции по предоставлению гуманитарной помощи и содействовать их проведению применимо не только к сторонам в вооруженном конфликте, но и ко всем заинтересованным государствам. Это означает, что государство, не являющееся стороной в конфликте, через территорию которого беспристрастной гуманитарной организации может понадобиться транзит, чтобы оказаться в зоне конфликта, должно его санкционировать.
Нормы МГП, регулирующие немеждународный вооруженный конфликт, не содержат однозначных аналогичных обязательств в отношении третьих стран. Однако предполагается, что государства, не являющиеся стороной в немеждународном вооруженном конфликте, не будут возражать против транзита через свою территорию беспристрастных гуманитарных организаций, целью которых является доступ к жертвам немеждународного вооруженного конфликта. Гуманитарный дух, лежащий в основе МГП, должен поддерживать невоюющие государства в их стремлении содействовать гуманитарной деятельности, которая уже получила одобрение сторон в немеждународном вооруженном конфликте.
[1] Несмотря на частое упоминание операций, для осуществления которых требуется пересечение линии фронта или государственных границ, данная терминология не относится к терминологии МГП. Подобные операции регулируются нормами МГП, применимыми к любому другому виду операций по предоставлению гуманитарной помощи. – Прим. авт.
[2] В Комментарии МККК к ст. 18(2) указывается, что «в принципе «заинтересованная Высокая Договаривающаяся Сторона» означает находящееся у власти правительство. В исключительных ситуациях, когда невозможно определить, кто именно находится у власти, ввиду того, что помощь жертвам имеет первоочередное значение и не должна задерживаться, следует считать, что такое согласие имеется» (п. 4884). – Прим. авт.
[3] Это не противоречит соответствующим аргументам, которые могут быть выведены из других областей международного права. – Прим. авт.
1. Рыльская, М. А., Сигалов, К. Е. Гуманитарное содействие в рамках Организации Договора о коллективной безопасности: проблемы терминологической и правовой идентификации / М.А. Рыльская, К.Е. Сигалов // Пространство и Время. - 2015. - № 4(22). - С. 130-136.
2. Борисов А.В. Зарубежная помощь США: гуманитарная помощь в конфликтных зонах (часть 1) // Пути к миру и безопасности. 2018. № 1(54) Спецвыпуск: Гуманитарные вызовы, гуманитарное реагирование и защита гражданского населения в вооруженных конфликтах. Под редакцией Е.А. Степановой, С. 249-264
3. Коновалова Е. А., Хамадьярова А. Р. Право на гуманитарную помощь в международном гуманитарном праве // Молодой ученый. - 2016. - №30. - С. 314-316. - URL https://moluch.ru/archive/134/37697/ (дата обращения: 03.11.2019).
4. Доклад: Международное гуманитарное право и вызовы современных вооруженных конфликтов // XXXII Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, Женева, Швейцария, 8-10 декабря 2015 г.
5. ICRC Q&A and lexicon on humanitarian access, June 2014. URL: www.icrc.org/eng/assets/files/2014/icrc-q-and-a-lexison-on-humanitarian-access-06-2014.pdf. (дата обращения: 03.11.2019).
