В работе анализируется правовой статус Федерального агентства лесного хозяйства, а также акцентируется внимание на особенностях нормативного регулирования статуса ведомства. Особой характеристике подвергнуты функции и полномочия Федерального агентства лесного хозяйства. Среди функций исследуемого ведомства выделяется и нетипичная для подобного органа исполнительной власти функция по контролю и надзору. Прослеживаются особенности правового статуса Федерального агентства лесного хозяйства на фоне других Федеральных агентств, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федерального агентства водных ресурсов, Федерального агентства по недропользованию.
правовой статус, федеральное агентство, функция, полномочие, лесное хозяйство
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее – Рослесхоз) обладает уникальным правовым статусом, что следует из исторической справки реформирования ведомства.
Изначально, до 1991 г., государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов осуществляло Министерство лесного хозяйства РСФСР. В 1991 г. оно было ликвидировано с передачей функций Министерству экологии РФ. В 1992 г. и это Министерство было ликвидировано, функции ведения лесного хозяйства переданы Федеральной лесной службе РФ (Рослесхозу). В 2000 г. данная служба была ликвидирована и ее функции ранее самостоятельного Рослесхоза переданы Министерству природных ресурсов РФ [7, с. 53].
После 2000 г. определенность статуса органа управления в сфере лесного хозяйства так и не возникла, и теоретики с сожалением вынуждены констатировать, что «значение современного Рослесхоза представляется недооцененным, его подведомственность меняется довольно часто - до августа 2010 года - Минсельхозу, до июня 2012 - Правительству РФ, в настоящее время - Минприроды. В 2010 году Рослесхоз был передан Правительству РФ после ситуации с пожарами на территории РФ и неспособностью Рослесхоза справиться с ними должным образом; переподчинение предполагало существование в качестве самостоятельного органа под правительством, которому передаются новые функции по выработке государственной политики и нормативно-правовой базы регулирования в области лесных отношений и по контролю и надзору в области лесных отношений за исключением лесов, которые располагаются на особо охраняемых природных территориях. В 2012 году Рослесхоз стал подведомственен Минприроды, которому передали полномочия по выработке государственной лесной политики» [8, с. 981].
На сегодняшний день правовой статус Рослесхоза упорядочен посредством Постановления Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (далее – Постановление Правительства РФ № 736) [1], согласно которому Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
Таким образом, Рослесхоз выполняет следующие функции:
1) по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);
2) по оказанию государственных услуг в области лесных отношений;
3) по управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
В рамках функции по контролю и надзору в области лесных отношений Рослесхоз, например, осуществляет:
1) государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны);
2) контроль за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;
3) федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), федеральный государственный пожарный надзор в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в лесах, расположенных на землях обороны и безопасности, и т.д.
В пределах функции по оказанию государственных услуг Рослесхоз, например, осуществляет:
1) установление возрастов рубок;
2) рассмотрение в установленном порядке ходатайств о переводе земель из одной категории в другую, ходатайств о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, направление в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации рассмотренных ходатайств с проектом акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо проектом акта об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;
3) согласование документации по планировке территории, подготовленной применительно к землям лесного фонда, в случае необходимости перевода земельных участков, на которых планируется размещение линейных объектов, из состава земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе после ввода таких объектов в эксплуатацию и т.д.
Наконец, в рамках функции по управлению государственным имуществом Рослесхоз реализует такие, например, полномочия, как:
1) осуществляет в порядке и пределах, которые определены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству;
2) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Агентства и реализацию возложенных на него функций;
3) осуществляет экономический анализ деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятельности, а также проводит в подведомственных организациях проверки финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса и т.д.
Отнесение полномочий Рослесхоза к тем или иным функциям происходит нами интуитивно.
Заметим, что распределение полномочий Рослесхоза по функциям – это довольно сложная задача хотя бы по причине того, что некоторые из полномочий сильно взаимосвязаны, являются смысловым продолжением друг друга, а также законодатель как будто целенаправленно перемешал полномочия Рослесхоза по нашей логике имеющие потребность в разграничении по функциям ведомства. На наш взгляд, нужна конкретика в тексте нормативного акта, регулирующего статус Федерального агентства, что из полномочий будет реализацией контроля, что государственными услугами, а что управлением государственным имуществом, что скажется на методологии практической реализации различных полномочий Рослесхоза.
Наряду с Постановлением Правительства РФ № 736 деятельность Рослесхоза регламентируется также Приказом Рослесхоза от 15.08.2007 № 370 «Об утверждении Регламента Федерального агентства лесного хозяйства» [4], который определяет процедурные моменты деятельности Агентства.
Наблюдается тенденция правовой регламентации каждого отдельного полномочия Рослесхоза путем разработки и приятия, например, таких актов как: Приказ Минприроды России от 14.11.2016 № 592 «Об утверждении Порядка проведения государственной инвентаризации лесов» [2]; Приказ Рослесхоза от 01.02.2018 № 41 «Об организации работы по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений в судебном порядок» [5]; Приказ Рослесхоза от 07.05.2018 № 405 «Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и государственного контроля (надзора)» [6] и т.д.
Территориальные органы Рослесхоза осуществляют свою деятельность на основании Приказа Минприроды России от 30.01.2015 № 38 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства лесного хозяйства» [3].
Таким образом, в результате нашего исследования следует сформулировать выводы:
- Правовой статус Рослесхоза уникален по сравнению с другими Федеральными агентствами по «вниманию» со стороны федеральной власти к вопросу реформирования ведомства.
- Выявленные функции Рослесхоза по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), по оказанию государственных услуг в области лесных отношений, по управлению государственным имуществом в области лесных отношений не соотнесены с полномочиями ведомства, что требует интуитивного отнесения тех или иных полномочий к функциям, что отразится на методологии практической их реализации. Данная ситуация не должна иметь место. Важно на законодательном уровне соотнести каждое полномочие Рослесхоза с выполняемыми им функциями.
- Очевидно, что в отличие от Федерального агентства водных ресурсов (далее – Росводресурсы) и Федерального агентства по недропользованию (далее – Роснедра), т.е. других Федеральных агентств, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Рослесхоз наделен дополнительной «нетипичной» для Федеральных агентств функцией по контролю и надзору, в рамках которой выполняет немалое количество полномочий.
- В результате анализа всех полномочий Рослесхоза, мы пришли к умозаключению, что реализуемые Рослесхозом полномочия в рамках функции по контролю и надзору избыточными для данного ведомства не являются, а, скорее, они являются «недописанными» по аналогии с Рослесхозом за Росводресурсами и Роснедрами.
- Приведенная ситуация с постоянно пересматриваемым статусом ведомства, управляющего лесным хозяйством, наглядно демонстрирует серьезные проблемы с построением системы органов управления в условиях российской действительности.
1. О Федеральном агентстве лесного хозяйства: Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 40. - Ст. 5068.
2. Об утверждении Порядка проведения государственной инвентаризации лесов: Приказ Минприроды России от 14.11.2016 № 592 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17.01.2017.
3. Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства лесного хозяйства: Приказ Минприроды России от 30.01.2015 № 38 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 08.05.2015.
4. Об утверждении Регламента Федерального агентства лесного хозяйства: Приказ Рослесхоза от 15.08.2007 № 370 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2007. - № 48. - 26 нояб.
5. Об организации работы по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений в судебном порядке: Приказ Рослесхоза от 01.02.2018 № 41 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Об оформлении процессуальных документов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и государственного контроля (надзора): Приказ Рослесхоза от 07.05.2018 № 405 // СПС «КонсультантПлюс».
7. Паршута В.В. Государственное управление лесами // Административное право и процесс. − 2011. − № 3. − С. 53−54.
8. Артамонова В.О. Государственное управление в сфере охраны и защиты лесов // Актуальные проблемы российского права. − 2013. − № 8. − С. 981−986.
