Москва, Россия
ВАК 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ГРНТИ 10.17 Административное право
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье рассмотрены основные направления и проблемы формирования и развития законодательства в сфере организации дорожного движения в крупных городах Российской Федерации в целях обеспечения эффективного функционирования городской транспортной системы, а также эффективного планирования и управления ее работой.
организация дорожного движения, транспортная безопасность, транспортные системы, планирование развития транспортных систем, мегаполис
За последние десятилетия в нашей стране отмечаются значительный рост автомобильного парка и повышение концентрации деловой активности, прежде всего, на территории мегаполисов, крупных городов и подъездов к ним, и как следствие, стремительный рост уровня загрузки автомобильных дорог и улично-дорожных сетей, что приводит к снижению скоростей движения и надежности доставки пассажиров и грузов, существенным экономическим потерям, повышению себестоимости автомобильных перевозок, росту числа дорожно-транспортных происшествий, снижению качества жизни населения, а также ухудшению экологической ситуации.
Также существенной проблемой является разобщенность систем организации дорожного движения с практикой градостроительного развития территорий, а также износ объектов дорожно-транспортной инфраструктуры и систем транспорта общего пользования.
В 2018 году в Ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России В.В. Путин отметил, что после серьезного обновления федеральных автомобильных трасс на очереди приведение в порядок региональных и местных дорог. При этом, как подчеркнул Президент, обновление городской среды должно базироваться на широком внедрении передовых технологий и материалов в строительстве, современных архитектурных решениях, на использовании цифровых технологий в работе, в том числе общественного транспорта[1].
На значимость вышеуказанной сферы для государства указывает и ряд ключевых документов стратегического планирования, затрагивающих вопросы развития транспортного комплекса России.
В частности, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[2] в качестве одного из факторов замедления темпов экономического роста России выделяла недостаточное развитие транспортной инфраструктуры страны.
В этой связи в качестве основной цели государственной политики в сфере развития транспорта указанная Концепция определяет создание условий для повышения конкурентоспособности экономики и качества жизни населения, включая развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике, повышение доступности и качества услуг транспортного комплекса для населения, а также повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы, и другие.
К приоритетным направлениям развития транспортной системы в рамках реализации данной Концепции следует отнести, в частности:
- снижение смертности и травматизма в результате дорожно-транспортных происшествий (за счет повышения качества дорожной инфраструктуры, дисциплины на дорогах, организации дорожного движения) и других внешних причин;
- реализацию масштабных проектов по развитию транспортной сети, повышение качества и снижение стоимости транспортных услуг для населения и бизнеса;
- увеличение пропускной способности опорной транспортной сети, ликвидация разрывов и узких мест (внедрение перспективных средств и систем связи, навигации и наблюдения);
- формирование комфортной городской среды, включая развитие городского транспорта, обеспечение возможности полноценной жизнедеятельности маломобильных групп населения, и другие.
Согласно Транспортной стратегии Российской Федерации[3] развитие сети скоростного и высокоскоростного движения имеет важное социально-экономическое значение и дает большой мультипликативный эффект. Увеличение скорости доставки грузов и пассажиров демонстрирует ощутимый экономический и социальный эффект, выражающийся в высвобождении оборотных средств предприятий при перевозке грузов, и в высвобождении времени людей при пассажироперевозках, которое может быть использовано ими на другие цели.
Соответственно наблюдается тесная взаимосвязь между скоростью транспортного сообщения и эффективностью экономических связей, а также мобильностью населения.
В качестве основных направлений решения задачи развития транспортных систем крупных городских агломераций Транспортная стратегия предусматривает:
- увеличение пропускной способности улично-дорожной сети городов, строительство путепроводов и мостов, соединяющих изолированные участки транспортной сети городских агломераций, а также ее развитие одновременно с развитием смежных федеральных трасс, а также региональных и муниципальных автодорог в пригородной зоне городских агломераций;
- комплексное сбалансированное развитие транспортной сети городских агломераций с приоритетом инфраструктуры транспорта общего пользования;
- строительство пересадочных узлов, интегрированных с транспортными коммуникациями различных видов пассажирского транспорта;
- оптимизация комплексных схем организации дорожного движения на стыках федеральной, региональной и муниципальной транспортных сетей в городских агломерациях.
Таким образом, вопросы совершенствования механизмов организации дорожного движения в крупных городах Российской Федерации являются одним из приоритетных направлений государственной политики в сфере транспорта и дорожно-транспортной инфраструктуры.
Рассматривая экономические и социальные аспекты организации дорожного движения необходимо отметить, что мероприятия по ее эффективной реализации, прежде всего, должны базироваться на фундаментальном принципе обеспечения безопасности дорожного движения.
Несмотря на то, что указанные вопросы не нашли своего прямого отражения в тексте Конституции Российской Федерации, с конституционно-правовой точки зрения безопасность дорожного движения, несомненно, следует рассматривать как одну из гарантий конституционного права на жизнь.
Согласно статистическим данным в Российской Федерации ежегодно в результате дорожно-транспортных происшествий погибают или получают ранения свыше 275 тыс. человек[4], а экономический ущерб от автомобильных аварий поистине огромен. Поэтому обеспечение безопасности дорожного движения является одной из важных социально-экономических и демографических задач нашего государства.
В целях снижения уровня смертности и травматизма в дорожно-транспортных происшествиях, а также общего количества автоаварий, Правительством Российской Федерации была разработана и утверждена федеральная целевая программа[5], предусматривающая комплекс мер, направленных на повышение безопасности дорожного движения.
В качестве мероприятий, направленных на профилактику и предотвращение дорожно-транспортных происшествий, федеральная целевая программа предусматривает, в том числе, проведение научных исследований, направленных на разработку современных методов организации дорожного движения, в том числе основанных на исследовании влияния режимов движения транспортных потоков на безопасность дорожного движения, а также разработку научно обоснованных предложений по созданию, развитию и функционированию единого парковочного пространства в городах Российской Федерации.
Статья 2 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6] (далее – Закон об организации дорожного движения) к основным принципам организации дорожного движения в Российской Федерации, в том числе, относит такой принцип, как приоритет безопасности дорожного движения по отношению к потерям времени (задержкам) при движении транспортных средств и (или) пешеходов.
Указанная правовая норма корреспондирует с положениями статьи 21 Федерального закона «О безопасности дорожного движения»[7], согласно которым, изменения в организации дорожного движения для повышения пропускной способности дорог или для других целей за счет снижения уровня безопасности дорожного движения не допускаются.
Также вопросам организации дорожного движения посвящены положения и ряда других статей указанного закона. В частности, статья 5 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» закрепляет, что осуществление деятельности по организации дорожного движения выступает одним из основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения.
До недавнего времени в России отсутствовала надлежащая нормативно-правовая база, необходимая, как для обеспечения эффективной организации дорожного движения, так и для эффективного планирования и управления транспортным комплексом, а также организации и осуществления парковочной деятельности, прежде всего в крупных городах.
Пробелы в правовом регулировании указанных общественных отношений устранены принятием в 2017 году Закона об организации дорожного движения, заложившего правовую основу деятельности в данной сфере.
Вступившим в силу законом закреплена правовая дефиниция понятия «организация дорожного движения», определяемая как деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения. Также закон дал определение таким ключевым понятиям как «интенсивность дорожного движения», «пропускная способность дороги», «эффективность организации дорожного движения», «документация по организации дорожного движения», «мониторинг дорожного движения» и ряду других.
Кроме того, Законом об организации дорожного движения установлены полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области организации дорожного движения, общие требования к его организации, поименованы основные мероприятия по обеспечению эффективности организации дорожного движения, требования к парковкам.
Закон об организации дорожного движения содержит нормы, посвященные вопросам осуществления федерального государственного контроля и регионального государственного контроля в данной области.
Несомненно, эффективная реализация положений федерального закона зависит от качества подготавливаемых в его развитие подзаконных нормативных правовых актов.
На сегодняшний день в Российской Федерации утверждены Правила определения основных параметров дорожного движения и ведения их учета, Правила подготовки документации по организации дорожного движения[8], Порядок осуществления мониторинга дорожного движения[9] и ряд других нормативных правовых актов.
Актуализация проблемы развития общественных отношений в сфере дорожного движения обусловлена особенностями текущего исторического момента, породившего новые проблемы и вызовы в области организации дорожного движения.
Одной из ключевых ошибок, приведшей к существующей ситуации с перегрузкой улично-дорожных сетей в крупных городах, явилась недооценка тесной взаимосвязи складывающихся условий дорожного движения с практикой градостроительного развития территорий, состоянием и уровнем развития улично-дорожных сетей, уровнем развития и качеством оказываемых услуг по перевозке общественным транспортом, применением современных методов и средств организации дорожного движения.
В настоящее время вопросы организации дорожного движения во многом определяются в процессе разработки градостроительной документации, когда рассматриваются вопросы размещения объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры в увязке с зонированием и межеванием территорий.
Несмотря на то, что действующее градостроительное законодательство в целом учитывает вопросы планирования транспортной инфраструктуры и организации дорожного движения при разработке документов планировки территории и выдаче разрешений на строительство, указанные аспекты нуждаются в дополнительной проработке и совершенствовании правового регулирования.
В этой связи представляется целесообразным поддержать инициативу Минтранса России, разработавшего проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» в части совершенствования планирования развития транспортной инфраструктуры и перевозок при градостроительной деятельности»[10] .
Данный законопроект вводит в Градостроительный Кодекс Российской Федерации понятие транспортного планирования и определяет его как планирование развития транспортной инфраструктуры, перевозок пассажиров различными видами транспорта при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории и организации транспортного обслуживания населения. Также законопроект предусматривает механизмы учета результатов транспортного планирования на различных стадиях градостроительной деятельности.
При этом особую актуальность имеет налаживание взаимосвязи между транспортным планированием, одним из основных инструментов которого является транспортное моделирование, и градостроительной сферой.
Важным аспектом этой задачи является разработка методических подходов к оценке влияния объектов капитального строительства на транспортную инфраструктуру, а также качество транспортного обслуживания.
Транспортное моделирование необходимо применять на этапах разработки и утверждения генерального плана, разработки и утверждения проектов планировки территории, получения разрешения на строительство.
Предлагается законодательно закрепить обязательное прогнозирование основных параметров дорожного движения на сети дорог поселения, городского округа, с использованием программных средств математического моделирования, при разработке транспортных разделов генеральных планов городских поселений, городских округов с численностью населения свыше 250 тысяч человек, с целью обоснования и сравнения вариантов проектирования.
Еще одним из приоритетных направлений в сфере повышения эффективности организации дорожного движения представляется создание специализированных организаций, ответственных за организацию дорожного движения (далее - ЦОДД).
Большой опыт комплексного решения вопросов организации дорожного движения накоплен в городе Москве. В частности, функционирует ЦОДД, учрежденный в форме государственного казенного учреждения города Москвы, который осуществляет широкий спектр функций в сфере организации дорожного движения, в том числе, сбор данных о дорожном движении и проведение на их основе транспортного моделирования, разработку документации по организации дорожного движения; координированное управление светофорными объектами; эксплуатацию системы фото-видеофиксации правонарушений, информирование населения о планируемых изменениях в организации дорожного движения и изменениях текущей дорожно-транспортной ситуации в режиме реального времени.
Таким образом, положительный опыт Москвы предлагается транслировать во все регионы нашей страны. При этом ЦОДД, образованные во всех субъектах Российской Федерации, в конечном счете позволят сформировать условия для функционирования единой общероссийской интеллектуальной транспортной системы.
В этой связи представляется целесообразным законодательно закрепить обязательное создание ЦОДД в городах с численностью населения более 250 тысяч человек и наделить их полномочиями по координации и планированию деятельности в сфере организации дорожного движения.
Требуют «точечных» решений и отдельные проблемы организации дорожного движения в крупных городах.
Например, актуальным на сегодняшний день является закрепление правового статуса как участника дорожного движения лица, использующего средство индивидуальной мобильности (самокаты, электросамокаты, скейтборды, гироскутеры, сигвеи, моноколеса и иные аналогичные средства).
Важной задачей является разработка проектов нормативных правовых актов в целях формирования правового поля для запуска пилотных проектов по тестированию беспилотного транспорта крупных городах Российской Федерации.
Таким образом в заключение следует резюмировать, что пропускная способность существующей улично-дорожной сети и уровень безопасности дорожного движения в крупных городах могут быть существенно повышены за счет проведения эффективной государственной политики в сфере организации дорожного движения при наличии эффективного правового инструментария.
1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 // Российская газета, № 46, 02.03.2018г.
2. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» (ред. от 28.09.2018) //СПС "КонсультантПлюс".
3. Распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 № 1734-р //СПС "КонсультантПлюс".
4. Федеральная служба государственной статистики URL: http://www.gks.ru/ (дата обращения: 15.12.2020).
5. Постановление Правительства РФ от 03.10.2013 № 864 «О федеральной целевой программе «Повышение безопасности дорожного движения в 2013 - 2020 годах» //СПС "КонсультантПлюс".
6. Федеральный закон от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //СПС "КонсультантПлюс".
7. Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения». //СПС "КонсультантПлюс".
8. Приказ Минтранса России от 30.07.2020 № 274 «Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения». //СПС "КонсультантПлюс".
9. Приказ Минтранса России от 18.04.2019 № 114 «Об утверждении Порядка мониторинга дорожного движения». //СПС "КонсультантПлюс".
10. Федеральный портал проектов нормативных правовых актов: сайт. - URL: https://regulation.gov.ru/projects/List/AdvancedSearch#departments=21&kinds=6&StartDate=1.1.2018&EndDate=30.4.2019 (дата обращения: 16.12.2020).
