ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
Статья посвящена анализу содержания категории «транспортная безопасность». Исследователи полагают, что в Федеральном законе «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ законодатель неполно выразил сущность категории «транспортная безопасность», что, по их мнению, приводит к проблемам в правоприменении. Автором статьи представлено собственное понимание данной проблемы. В статье отражена проблема отграничения категории «транспортная безопасность» от категории «безопасность на транспорте», а также обозначена проблема отсутствия упоминания транспортной безопасности в Стратегии национальной безопасности как неотъемлемой части национальной безопасности.
национальная безопасность, транспортная безопасность, безопасность на транспорте, акт незаконного вмешательства, объект транспортной инфраструктуры
Прежде чем анализировать содержание категории «транспортная безопасность», необходимо уяснить различие между терминами, понятиями и категориями в праве.
Правовые понятия и термины в правовой литературе нередко отождествляются, что не является верным. Термины служат специализирующими, ограничительными обозначениями характерных для специальной сферы предметов, явлений, их свойств и отношений. Понятия представляют собой форму мышления, отражающую существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений в их противоречии и развитии [1, с. 46].
По мнению Е.Ю. Архиповой и П.С. Баринова, правовые категории – это фундаментальные абстракции, отражающие наиболее общие и существенные закономерности возникновения, развития и функционирования государственно-правовых явлений и процессов, основное назначение которых состоит в развитии и совершенствовании научных знаний, системы действующего законодательства, юридической практики, обеспечении упорядочения общественных отношений на основе заложенных в них регулятивно-инструментальных возможностей [2, с. 80].
Таким образом, правовая категория – это значительно более широкое и сложное, чем термины и понятия, правовое явление. Например, под категорией «транспортная безопасность» следует подразумевать как специальный закон и множество подзаконных актов, так и ряд мер организационного и технического характера, направленного на обеспечение транспортной безопасности.
Итак, в настоящее время вопросы безопасности стали ключевыми в жизни общества и государства. В условиях непрекращающейся турбулентности на исходе первой четверти XXI в., связанной с глобальными геополитическими изменениями, с масштабными разрушительными процессами, вызванными в том числе распадом Советского Союза, вопросы обеспечения безопасности в тех или иных сферах (информационная, технологическая, военная, транспортная, продовольственная, финансовая и др.) требуют пристального внимания.
Закон РФ «О безопасности» от 05.03.1992 № 2446-I определял безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз [3].
Документ утратил силу с момента принятия Федерального закона «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ, который определяет его содержание через основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности [4]. Таким образом, как отмечает Н.С. Рязанов, вопрос о понятии и видах безопасности законодатель оставил открытым, предложив решать его с помощью отраслевых нормативных актов [5, с. 90]. С другой стороны, нельзя забывать, что принятие отраслевых нормативных актов зачатую венчает кропотливую работу учёных, определяющих терминологическую базу будущего документа, цели, которые должны быть при этом достигнуты. Исходя из изложенного, такую работу без веского слова доктрины представить невозможно.
В числе видов безопасности следует выделить транспортную безопасность, уяснить ее содержание и отделить ее от прочих видов безопасности, прежде всего от безопасности на транспорте.
Упоминание транспортной безопасности впервые встречается в Постановлении Правительства РФ от 11.06.2004 № 274 «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации» [6]. В данном документе транспортная безопасность отнесена к сфере регулирования Министерства транспорта РФ, однако дефиниции транспортной безопасности не приводится.
Нормативное определение транспортной безопасности появляется в Федеральном законе «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ [7], в котором закреплено, что транспортная безопасность – это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
К объектам транспортной инфраструктуры закон относит технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные вокзалы и станции, автовокзалы и автостанции, тоннели, эстакады, мосты, морские терминалы, акватории морских портов, аэродромы и аэропорты и прочие подобные объекты [7].
Согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ акт незаконного вмешательства – это противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий [7].
Таким образом, понятийный аппарат, содержащийся в законе, достаточно точно определяет содержание транспортной безопасности.
Как известно, в транспортной безопасности любой член общества нуждается каждый день, перемещаясь на автотранспорте, поездах, метрополитене, водными транспортными средствами, самолетами. В рамках понятий, определенных Федеральным законом «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ, например, самокаты и велосипеды к транспортными средствам не относятся.
Любое происшествие, связанное с нарушением транспортной безопасности, угрожает причинением вреда жизни и здоровью людей, нанесением имущественного ущерба. Именно поэтому террористические акты на объектах транспортной инфраструктуры вызывают серьезный общественный резонанс и реакцию государства.
Например, таким резонансным террористическим актом стал взрыв в аэропорту Домодедово 24 января 2011 г., унесший жизни 37 российских и иностранных граждан. По информации РИА «Новости», следствием было установлено, что система мер безопасности на объектах воздушного транспорта определена не была. Требования Минтранса России по обеспечению транспортной безопасности были разработаны уже после совершенного теракта [8].
Известнейшими терактами последнего время, связанными с объектом транспортной инфраструктуры, являются два подрыва на Керченском мосту, произведённые 08 октября 2022 г. и 17 июля 2023 г. Как сообщает газета «Коммерсантъ», жертвами первого теракта стали четыре человека, а ущерб составил сотни миллионов рублей [9]. При втором теракте пострадала семья из Белгородской области, движение по мосту закрыли [10]. Что касается материального ущерба, по оценкам специалистов стоимость одного пролета моста может составлять около 200–300 млн. руб. [11]. Подсчитать издержки от перекрытия движения вряд ли представляется возможным, учитывая количество остановившихся транспортных средств с бесчисленными грузами, которые не добрались вовремя до места назначения.
Очевидно, что подобные теракты являются опасными, дерзкими, направленными на причинение наибольшего вреда и создание паники. Масштабность последствий таких терактов не вызывает сомнений в необходимости в реализации мер, направленных на их предотвращение, и укреплении транспортной безопасности. Ввиду изложенного уместно утверждать, что транспортная безопасность вследствие важности роли транспорта для повседневной жизнедеятельности человека общества и государства, осуществления логистики товаров является неотъемлемой частью национальной безопасности и экономической безопасности страны.
Так, Ю.Ф. Голиусов рассматривает транспортную безопасность как механизм обеспечения и реализация государственных, национальных интересов. По его мнению, транспортная безопасность – это прежде всего состояние защищенности стратегических коммуникационных ресурсов государства, посредством которых обеспечивается устойчивое функционирование и развитие российского общества в современных геополитических условиях [12].
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная 31.12.2015 Указом Президента РФ № 683, прямо предусматривала транспортную безопасность как составляющую национальной безопасности страны [13].
Однако эта стратегия утратила силу с момента утверждения Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400 новой Стратегии национальной безопасности. В отличие от стратегии 2015 г., новая стратегия не упоминает транспортную безопасность [14].
Возможно, составители Стратегии посчитали, что транспортная безопасность по умолчанию входит в содержание национальной безопасности. Но в таком случае почему же в Стратегии в качестве отдельных видов упоминаются государственная и общественная, информационная, экономическая, экологическая безопасность?
Некоторые исследователи также обратили внимание на разницу Стратегий 2015 и 2021 годов. Так, М.П. Комаров и В.В. Матвеев отмечают, что в Стратегии-2021 принципиально изменён объект национальной безопасности, объект защищённости, объект, на который направлена государственная политика в области обеспечения национальной безопасности. Теперь вместо вполне осязаемых, объективно существующих и понятных «личности, общества, государства» предлагается защищать субъективные, в реальной жизни аморфные, трудно осязаемые и понимаемые простыми гражданами «национальные интересы» [15, с. 8]. Авторы делают вывод, что новый документ не в полной мере соответствует федеральному законодательству, является политическим, а не научно обоснованными документами [15, с. 23]. Почему составители Стратегии-2021 пошли на такие изменения, объяснить не представляется возможным, но очевидно, что документ необходимо изменить.
Так, с момента утверждения Стратегии в 2021 г. произошло множество событий. В связи с началом Специальной военной операции в феврале 2022 г. и повышением уровня террористической угрозы в отношении критически важных объектов транспортной инфраструктуры России значение транспортной безопасности как части национальной безопасности приобрело особое, стратегически важное значение. В связи с изложенным действующая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации подлежит корректировке в части усиления внимания к транспортной безопасности.
Следует также отметить, что транспортная безопасность не упоминается и в Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 № 172-ФЗ, что также следует признать пробелом в законодательстве, учитывая, что понятие «национальная безопасность» в данном законе используется [16].
Исходя из нормативного определения транспортной безопасности, реакции государства на теракты мерами, направленными на ее укрепление, можно сделать вывод, что назначение транспортной безопасности – это прежде всего создание антитеррористической защищённости на объектах транспортной инфраструктуры.
Вместе с тем в доктрине имеется и другой взгляд на содержание категории транспортной безопасности. Так, ряд исследователей (В.И. Якунин, С.С. Сулакшин, Б.Н. Порфирьев и др.) считают, что антитеррористической защищённостью категория транспортной безопасности не исчерпывается и при определении категории «транспортная безопасность» необходимо учитывать все основные виды угроз транспортной безопасности. По характеру угроз их можно условно разделить на три основных вида: природные, техногенные и социальные.
По мнению авторов, террористическая относится к социальному виду угроз, который включает человеческий фактор. Однако самая распространенная угроза – техногенная. Из-за технических неисправностей и неполадок происходит до 64 % различных инцидентов и катастроф. С природной стихией и катаклизмами связано около 32 % происшествий на транспорте. А человеческий фактор – террористическая угроза транспортной безопасности, в общем объеме угроз составляет лишь 4 % [17, C. 25-26].
Авторы подытожили, что приведенная статистика не позволяет игнорировать ни одну из приведённых ими составляющих транспортной безопасности.
С таким подходом соглашаются С.Н. Махина и М.А. Попова, которые считают, что помимо актов незаконного вмешательства существует широкий диапазон различных причин технического (техногенного, технологического), природного и социального (социогенного) характера, который обусловливает наличие ряда внутренних и внешних угроз, ослабляющих транспортную безопасность [18, С. 117].
Таким образом, понятие акта незаконного вмешательства не является исчерпывающим для описания всех существующих в действительности видов угроз транспортной безопасности. По замыслу законодателя, акт незаконного вмешательства – это прежде всего действие либо бездействие, идущее от конкретного лица, наделенного волей сделать что-либо или не сделать. Однако, по мнению исследователей привязки к конкретному субъекту воли мало для определения угроз транспортной безопасности. За пределами регулирования остаётся такой объективные факторы как, например, силы природы.
На наш взгляд, такой подход представляется спорным. Термин «акт незаконного вмешательства» действительно отражает только субъективный фактор. Например, разрушительное действие сил природы под такую дефиницию точно не подходит. Между тем если оценить влияние факторов технического (техногенного, технологического) характера, данный фактор вполне охватывается понятием «акт незаконного вмешательства», который может выражаться как в действии, так и в преступном бездействии. Например, выпуск в рейс транспортного средства или использование объекта транспортной инфраструктуры без технического осмотра, проверки на неисправность, вследствие чего случилась авария.
С другой стороны, если противодействовать актам незаконного вмешательства или предупреждать их возможно при помощи специальных мер, то эффективно противостоять действию сил природы человек не всегда способен. Например, сильный морской шторм может затопить любое самое современное и совершенное с технической точки зрения судно. Удар молнии может нанести критические повреждения авиалайнеру. Кто в этом случае будет нести ответственность за причинённый урон? Природу трудно обвинить в «нарушении» транспортной безопасности.
Что касается мнения, что в нормотворчестве сделан акцент на антитеррористической защищённости, этот тезис подтверждается, с одной стороны, перечнем угроз, определенным Приказом Минтранса РФ, ФСБ РФ и МВД РФ от 5 марта 2010 г. № 52/112/134 «Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» [19]. С другой стороны, на наш взгляд, в формулировке «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт» законодатель оставил «террористический акт» только как один из видов угроз, пусть даже более конкретизированный. Между тем он не исключил и действия других факторов, перечень которых можно считать открытым. Конкретизация их действительно может считаться задачей, которая пока не решена на законодательном уровне.
Что касается непосредственно формирования и эволюции понятия «транспортная безопасность», как отмечают А.Ю. Пиджаков и М.Ю. Лебедева, в академической среде вопросы нормативного обеспечения транспортной безопасности обсуждались в 90-е годы. В ходе этой дискуссии формировался понятийно-категориальный аппарат, который впоследствии был закреплен в нормах Федерального закона «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ. Ранее закреплённые в доктрине понятия «авиационная безопасность», «безопасность судоходства» и др. позволили выйти на новый уровень обобщения и привели к появлению новой категории «транспортная безопасность». При этом авторы заявляют о расплывчатости этой категории, включающей в себя и другие подвиды безопасности, связанные с транспортной деятельностью, отмечая проблему расширения перечня этих подвидов, что ведет к необходимости использовать некий обобщающий критерий [20, С. 69-70].
Н.С. Рязанов рассматривает антитеррористическую, промышленную, пожарную безопасность и безопасность движения как смежные разновидности безопасности применительно к транспортной сфере. Исходя из этого, заключает он, такие виды безопасности должны включаться в общую категорию «транспортная безопасность», что, по мнению автора, позволит преодолеть имеющиеся разночтения в вопросах ее обеспечения [5, С. 92].
Таким образом, мы можем констатировать у двух приведённых групп авторов разницу в подходах к пониманию сути транспортной безопасности. Так, если первая группа авторов предлагает рассматривать транспортную безопасность через призму множественности угроз (не только террористические, но и технологические, природные), то вторая группа авторов больше озабочена недостаточно исчерпывающим определением того, что именно охватывается категорией «транспортная безопасность», предполагая ее содержание более широким, чем заявлено в законодательстве.
Также известной теоретической и практической проблемами является соотношение категорий «транспортная безопасность» и «безопасность на транспорте». На первый взгляд, разница в данном случае чисто терминологическая. Однако это далеко не так. Если дефиниция «транспортная безопасность» изложена в Федеральном законе «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ, то за дефиницией «безопасность на транспорте» следует обратиться к Распоряжению Правительства РФ от 27.11.2021 № 3363-р, которым была утверждена Транспортная стратегия Российской Федерации до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года. В изложенном документе под безопасностью на транспорте понимается «набор характеристик и мер в транспортном комплексе с целью снижения рисков причинения вреда жизни или здоровью человека при эксплуатации и пользовании объектами инфраструктуры и транспортными средствами» [21].
Таким образом, безопасность на транспорте предполагает прежде всего меры по охране жизни или здоровья человека как правоохраняемый интерес. На наш взгляд, нормативное понятие «транспортная безопасность» намного шире нормативного понятия «безопасность на транспорте», т.к. транспортная безопасность предполагает состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Между тем Федеральный закон «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ предполагает, что акты незаконного вмешательства могут посягать не только на жизнь и здоровье человека как правоохраняемый интерес, но и являться причиной имущественного ущерба.
Из всего изложенного можно сделать следующие выводы.
1. Транспортная безопасность как категория получила свое определение в Федеральном законе «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ. Однако исследователи критикуют его, считая, что оно не является исчерпывающим и отражающим весь спектр угроз транспортной безопасности, что не исключает спорности данного подхода.
2. Исходя из нормативных дефиниций понятие «транспортная безопасность» значительно шире понятия «безопасность на транспорте», т.к. безопасность на транспорте предполагает прежде всего меры по охране жизни или здоровья человека. Между тем в Федеральном законе «О транспортной безопасности» от 09.02.2007 № 16-ФЗ указано, что акты незаконного вмешательства могут посягать не только на жизнь и здоровье человека, но и являться причиной имущественного ущерба.
3. Транспортная безопасность является неотъемлемой частью национальной безопасности, что должно найти отражение в Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400, и других актах стратегического планирования.
1. Дышеков М.В., Шогенцуков Р.С. Правовые понятия, термины и их применение в региональном проектировании законов // Право и государство: теория и практика. 2017. № 3(147). стр. 45-51.
2. Архипова Е.Ю., Баринов П.С. К вопросу о сущности и назначении правовых категорий // Право и государство: теория и практика. 2023. № 11(227). стр. 78-81.
3. О безопасности: закон Российской Федерации от 05.03.1992 № 2446-I // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15, ст. 769.
4. О безопасности: федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1, ст. 2.
5. Рязанов Н.С. К вопросу о соотношении понятий «Безопасность» и «Транспортная безопасность» // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 3. стр. 89-94.
6. Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11.06.2004 № 274 // Собрание законодательства РФ. 2004. № 24, ст. 2429.
7. О транспортной безопасности: федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. № 7, ст. 837.
8. См.:URL:https://ria.ru/20160124/1363238677.html?ysclid=lx38fa1b35956640355 (дата обращения: 07.06.2024).
9. См.: URL: https://www.kommersant.ru/doc/5608188 (дата обращения: 07.06.2024).
10. См.:URL:https://www.rbc.ru/politics/17/07/2023/64b4c20f9a794712c60a5bf8?from=article_body (дата обращения: 07.06.2024).
11. https://www.rbc.ru/society/08/10/2022/634137569a79479a56ac980a?ysclid=lxedznr46q499784044 (дата обращения: 14.06.2024).
12. См.: URL: https://rusneb.ru/catalog/000199_000009_004600405 (дата обращения: 08.06.2024).
13. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 1, ст. 212.
14. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 // Собрание законодательства РФ. 2021. № 27, ст. 5351.
15. Комаров М.П., Матвеев В.В. Теоретический анализ основных положений Стратегий национальной безопасности Российской Федерации 2015 года и 2021 года // Национальная безопасность и стратегическое планирование. 2021. № 3 (35). стр. 5-24.
16. О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2014. № 26 (часть I), ст. 3378.
17. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Порфирьев Б.Н. и др. Проблемы формирования государственной политики транспортной безопасности. М.: Наука, 2006. 432 с.
18. Махина С.Н. и Попова М.А. Транспортная безопасность как правовая категория: теоретико-правовой анализ // Проблемы правоохранительной деятельности. 2016. стр. 115-118.
19. Об утверждении Перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств: приказ Минтранса РФ, ФСБ РФ и МВД РФ от 5 марта 2010 г. № 52/112/134. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
20. Пиджаков А.Ю. и Лебедева М.Ю. Дефиниция «Транспортная безопасность» // Научный вестник Московского государственного технического университета гражданской авиации. 2013. стр. 67-72.
21. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27.11.2021№ 3363-р // Собрание законодательства РФ. 2021. № 50 (часть IV), ст. 8613.
